Resume:

Dengan adanya pasal 74 PP 28/2022 berikut penjelasannya harusnya sudah terang benderang bahwa kini PUPN berwenang mengurus piutang macet Lembaga sui generis. Namun tetap saja ada anggapan bahwa pasal 74 PP ini tidak konsisten dengan putusan Mahkamah Konstitusi 77/2011. Anggapan ini muncul mengingat frasa “badan-badan” sudah dihapuskan oleh Mahkamah Konstitusi, sehingga praktis kini PUPN hanya boleh mengurus “Piutang Negara” saja (nota bene instansi pemerintah pusat/daerah). Bagaimana menyelesaikan masalah ini? Setidaknya ada beberapa pendekatan yang kita bisa gunakan. Yuk kita simak Bersama.

A. Latar Belakang

Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN) merupakan lembaga interdepartemental berdasarkan UU 49 Prp.Tahun 1960 tentang Panitya Urusan Piutang Negara yang mempunyai tugas mengurus Piutang Negara yang diserahkan kepadanya. Berdasarkan Pasal 8 UU 49 Prp.Tahun 1960, Piutang Negara diberikan definisi sebagai berikut: “Yang dimaksud dengan piutang Negara atau hutang kepada Negara oleh Peraturan ini, ialah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Negara atau Badan- badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh Negara berdasarkan suatu Peraturan, perjanjian atau sebab apapun. Berdasarkan Pasal 8 ini, PUPN berwenang mengurus piutang macet yang berasal dari BUMN/D terutama perbankan plat merah.

Namun dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 77/PUU-IX/2011 frasa “Badan- badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh Negara” yang terdapat dalam Pasal 8 di UU 49 Prp.Tahun 1960 dinyatakan bertentangan dengan konstitusi dan tidak mempunyai kekuatan mengikat. Berdasarkan putusan MK tersebut maka PUPN tidak berwenang lagi mengurus piutang macet yang berasal dari BUMN/D terutama perbankan plat merah.

Namun dalam perkembangannya muncul lembaga-lembaga baru yang dikenal dengan lembaga sui generis. Lembaga sui generis ini merupakan lembaga independen di luar struktur pemerintah pusat/daerah dan bersifat badan hukum publik, seperti Otoritas Jasa Keuangan (OJK), Bank Indonesia, BPJS, LPS, LPEI, PTNBH dan sebagainya. Timbul pertanyaan, apakah lembaga sui generis ini dapat menyerahkan piutang macetnya kepada PUPN atau tidak?

Sampai disini setidaknya ada 2 (dua) pendapat terkait frasa “Badan- badan” yang dibatalkan oleh putusan Mahkamah Konstitusi tersebut. Pendapat pertama, frasa badan-badan tersebut dimaknai hanya BUMN/D (badan privat) saja, sesuai substansi objek yang menjadi gugatan di Mahkamah Konstitusi, dengan demikian tidak ada halangan bagi lembaga sui generis untuk menyerahkan piutang macetnya kepada PUPN.

Pendapat kedua menegaskan bahwa frasa “Badan- badan” dimaknai secara menyeluruh, yaitu badan privat maupun publik, sehingga semua badan ini (privat maupun publik) tidak dapat menyerahkan piutang macetnya kepada PUPN. Argumen selanjutnya dari pendapat kedua ini adalah karena adanya unsur “kekayaan negara yang dipisahkan (KND)” pada lembaga sui generis tersebut. Dengan demikian, kalau ada unsur “KND” maka tidak dapat diserahkan ke PUPN.

Dalam perkembangannya muncul Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2022 tentang Pengurusan Piutang Negara oleh Panitia Urusan Piutang Negara. Pasal 74 PP ini mengatur PUPN dapat mengurus piutang macet yang berasal dari Lembaga Sui Generis. Sedangkan piutang BUMN/D tetap tidak dapat diserahkan pengurusannya kepada PUPN sesuai putusan MK 77/2011, atau dengan kata lain PP 28/2022 mengikuti pendapat pertama.

B. Maksud dan Tujuan

Kajian ini bermaksud untuk memberikan panduan dalam menyusun regulasi yang diamanatkan dalam Pasal 74 PP 28/2022. Panduan dimaksud antara lain terkait:

1) Bagaimana menyusun norma di regulasi agar tidak bertentangan dengan putusan MK 77/2011 namun tetap sesuai amanat PP 28/2022;

2) Merumuskan definisi Piutang Negara pada UU 49 Prp.Tahun 1960 pasca terbitnya putusan MK 77/2011; dan

3) Memperjelas kualifikasi lembaga sui generis dalam kaitannya dengan konsep kekayaan negara dipisahkan (KND).

C. Pengertian Piutang Negara Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi

Pasca Putusan MK 77/2011 definisi Piutang Negara menjadi objek diskusi yang menarik. Sebelumnya beberapa undang-undang memberikan pengertian yang berbeda tentang Piutang Negara. UU 1/2004 mengartikan Piutang Negara sebatas hak pemerintah pusat saja. Namun UU 1/2004 juga memberikan definisi Piutang Daerah. Sedangkan UU 49/Prp.Tahun 1960 mengartikan Piutang Negara meliputi hak pemerintah pusat dan daerah (sebelum putusan MK 77/2011 bahkan termasuk piutang “badan-badan”). Selengkapnya sebagai berikut:

1) Pasal 1 angka 6 UU 1/2024: Piutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah.

2) Pasal 1 angka 7 UU 1/2004: Piutang Daerah adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Daerah dan/atau hak Pemerintah Daerah yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah.

3) Pasal 8 UU 49 Prp.Tahun 1960: Yang dimaksud dengan piutang Negara atau hutang kepada Negara oleh Peraturan ini, ialah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Negara atau Badan- badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh Negara berdasarkan suatu Peraturan, perjanjian atau sebab apapun.

4) Penjelasan pasal 8 UU 49 Prp.Tahun 1960: piutang negara dimaksudkan hutang yang:

1. langsung terhutang kepada Negara dan oleh karena itu harus dibayar kepada Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah

2. terhutang kapada bahan-badan yang umumnya kekayaan dan modalnya sebagian atau seluruhnya milik Negara, misalnya Bank-Bank Negara, PT. PT. Negara, Perusahaan-Perusahaan Negara, Yayasan Perbekalan dan Persediaan, Yayasan Urusan Bahan Makanan dan sebagainya. Hutang pajak tetap merupakan piutang negara, akan tetapi diselesaikan tersendiri dengan Undang-Undang Penagihan Pajak Negara dengan Surat Paksa.

D. Pengertian Piutang Negara dan Piutang Badan-Badan Menurut UU 49 Prp.Tahun 1960

Mengingat putusan MK 77/2011 berhubungan dengan UU 49 Prp.Tahun 1960, maka perlu dipahami lebih detail pengertian Piutang Negara menurut UU ini. Pada bagian D tulisan ini sudah tersaji definisi piutang negara berdasarkan pasal 8 UU 49 Prp.Tahun 1960, yaitu: ”ialah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Negara atau Badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh Negara berdasarkan suatu Peraturan, perjanjian atau sebab apapun.”

Yang perlu kita kupas adalah tentang frasa “badan-badan” tersebut. Untungnya kita mendapatkan gambaran frasa “badan-badan” tersebut dari Penjelasan Pasal 8 UU 49 Prp.Tahun 1960. Penjelasan Pasal 8 memberikan rincian dan contoh badan-badan tersebut, yaitu: “terhutang kapada badan-badan yang umumnya kekayaan dan modalnya sebagian atau seluruhnya milik Negara, misalnya Bank-Bank Negara, PT-PT Negara, Perusahaan-Perusahaan Negara, Yayasan Perbekalan dan Persediaan, Yayasan Urusan Bahan Makanan dan sebagainya.”

Hal yang unik dari contoh yang tersaji dalam penjelasan pasal 8 adalah nomenklatur Yayasan. Sebagai informasi, yayasan adalah badan hukum privat. “Sekalipun dalam pendirian bertindak selaku pendiri adalah pejabat publik, dan kekayaan yang dipisahkan adalah kekayaan negara badan yang terbentuk tetap sebagai badan hukum privat. Demikian juga terhadap yayasan yang menjalankan kegiatan untuk membantu fungsi pemerintahan, misalnya dalam bidang pendidikan atau kesehatan, status yayasan yang bersangkutan tetap sebagai badan hukum privat.” (Kompendium Hukum Yayasan, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Kemenkumham, Tahun 2012, hal.7)

Dari contoh-contoh yang disajikan dalam penjelasan pasal 8 dapat disimpulkan bahwa badan-badan yang dimaksud dalam UU 49/1960 identik dengan badan usaha (privat), seperti BUMN/D, PT-PT negara, perusahaan negara, yayasan dan sebagainya.

Sehingga piutang badan/Lembaga sui generis yang muncul belakangan ini merupakan hal baru yang belum ada presedennya saat lahirnya undang-undang 49 Prp.Tahun 1960. Mengingat lembaga sui generis belum lahir waktu itu, maka piutang lembaga sui generis saat ini bisa dipahami dengan dua cara, yaitu:

a. Pertama, piutang lembaga sui generis masih termasuk rumpun Piutang Negara dengan tata kelola khusus, sehingga tidak termasuk yang dibatalkan oleh putusan MK 77/2011; atau

b. Kedua, piutang lembaga sui generis merupakan hal baru, sehingga tidak juga termasuk dalam lingkup definisi badan-badan di Pasal 8 UU 49/1960, oleh karena itu tidak termasuk yang dibatalkan oleh putusan MK 77/2011.

Oleh karena masih termasuk rumpun Piutang Negara atau setidaknya piutang lembaga sui generis ini merupakan hal baru, maka pemerintah dalam PP 28/2022 mengatur bahwa piutang lembaga sui generis dapat diurus oleh PUPN untuk membantu meningkatkan akuntabilitas (tetapi tidak wajib diserahkan ke PUPN (hanya opsional), agar tetap harmonis dengan sifat independen dari lembaga sui generis tsb). Yang tetap dilarang untuk diserahkan ke PUPN menurut PP 28/2022 adalah piutang BUMN/D, selaras dengan substansi materi Putusan MK 77/2011.

E. Piutang Badan-Badan menurut PP 28 Tahun 2022

PP 28 Tahun 2022 disusun untuk memenuhi kebutuhan UU 49 Prp.Tahun 1960. PP 28 Tahun 20022 pada prinsipnya mengatur pengurusan piutang negara oleh PUPN. Namun dalam pasal 74 diatur pula kewenangan PUPN untuk mengurus piutang macet badan-badan sui generis.

Kerangka hukum PP 28 Tahun 2022 terkait pengurusan piutang Lembaga sui generis sebagai berikut:

Pasal 74 selengkapnya berbunyi:

1) Selain tugas dan kewenangan mengurus Piutang Negara yang berasal dari instansi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2, PUPN dapat mengurus piutang macet pada badan/lembaga khusus/badan hukum publik yang dibentuk dengan peraturan perundang-undangan untuk menjalankan sebagian tugas dan kewenangan Pemerintah.

2) Kewenangan PUPN dalam mengurus Piutang Negara berlaku secara muta tis mutandis terhadap pengurusan piutang macet pada badan/lembaga khusus/badan hukum publik yang dibentuk dengan peraturan perundang-undangan untuk menjalankan sebagian tugas dan kewenangan pemerintah.

3) Ketentuan lebih lanjut mengenai pengurusan piutang macet pada badan/lembaga/badan hukum publik oleh PUPN sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam Peraturan Menteri.

Selanjutnya penjelasan Pasal 74 ayat (1) PP 28/2022 sebagai berikut:

“Contoh piutang badan/lembaga khusus/badan hukum publik yang dibentuk dengan peraturan perundang-undangan untuk menjalankan sebagian kewenangan Pemerintah antara lain piutang dari: a. Bank Indonesia; b. Otoritas Jasa Keuangan; c. Lembaga Penjamin Simpanan; atau d. Lembaga Pembiayaan Ekspor Indonesia. Piutang Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah tidak dapat diserahkan pengurusannya kepada PUPN selama piutang tersebut belum dipindahtangankan kepada pemerintah pusat/pemerintah daerah.”

Dengan adanya pasal 74 PP 28/2022 berikut penjelasannya harusnya sudah terang benderang bahwa kini PUPN berwenang mengurus piutang macet Lembaga sui generis. Namun tetap saja ada anggapan bahwa pasal 74 PP ini tidak konsisten dengan putusan Mahkamah Konstitusi 77/2011. Anggapan ini muncul mengingat frasa “badan-badan” sudah dihapuskan oleh Mahkamah Konstitusi, sehingga praktis kini PUPN hanya boleh mengurus “Piutang Negara” saja (nota bene instansi pemerintah pusat/daerah).

Bagaimana menyelesaikan masalah ini? Setidaknya ada beberapa pendekatan yang kita bisa gunakan.

Pertama, pendekatan penambahan tugas dan kewenangan kepada PUPN. Jelas bahwa PUPN merupakan lembaga pemerintah yang bersifat interdepartemental. Atau dengan kata lain PUPN merupakan bagian dari pemerintah. Dengan demikian sangat wajar jika Presiden sebagai kepala pemerintahan menerbitkan PP 28/2022 untuk memberikan tugas dan kewenangan baru kepada PUPN untuk mengurus piutang lembaga sui generis. Lagi pula tidak ada larangan tegas dalam putusan Mahkamah Konstitusi 77/2011. Toh dalam sejarahnya PUPN sudah menerima banyak tambahan kewenangan dari Menteri Keuangan berdasarkan pasal 14 UU 49 Prp.Tahun 1960.

Kedua, pendekatan perluasan pemaknaan dari “Piutang Negara.” Tentu tidak salah jika PP 28/2022 memaknai piutang lembaga sui generis masih termasuk sebagai rumpun Piutang Negara (instansi pusat/daerah), karena memang lembaga sui generis ini dibentuk dengan peraturan perundang-undangan untuk menjalankan sebagian tugas dan kewenangan pemerintah.

Ketiga, pendekatan optimalisasi hak negara. Negara dalam membentuk lembaga sui generis tentu telah menyuntikan modal kepadanya. Sangat wajar – bahkan wajib – jika kini PUPN diberi kewenangan untuk mengoptimalkan penagihan piutang macet pada lembaga sui generis dimaksud.

F. Piutang Badan-Badan sebagai Kekayaan Negara Dipisahkan (KND)

Berdasarkan uraian pada huruf D dan E sebenarnya sangat jelas bahwa PUPN berwenang mengurus piutang macet lembaga sui generis. Namun dalam perkembangannya muncul pendapat bahwa piutang lembaga sui generis yang boleh diserahkan ke PUPN harus diklarifikasi dahulu, apakah lembaga tersebut merupakan KND atau bukan. Kalau merupakan KND maka tetap tidak bisa diserahkan ke PUPN, tetapi kalau bukan KND maka dapat diserahkan ke PUPN. Dengan logika ini praktis semua lembaga sui generis tidak dapat menyerahkan piutang macetnya kepada PUPN. Dengan logika KND ini maka praktis pasal 74 PP 28/2022 menjadi mandul. Mungkin hanya piutang macet OJK saja yang dapat diserahkan pengurusannya kepada PUPN.

Bagaimana menyelesaikan masalah ini?

Kita harus menengok kembali rincian putusan MK 77/2011. Dalam putusan ini memang terminologi KND ini digunakan dalam pertimbangan Mahkamah Konstitusi. Namun jelas dan tegas terminologi KND digunakan selalu beriringan dengan BUMN, perusahaan negara atau perseroan terbatas, (bukan lembaga publik/sui generis). Perhatikan pertimbangan Mahkamah Konstitusi:

[3.17] Menimbang bahwa berdasarkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (selanjutnya disebut UU BUMN), Pasal 1 angka 1 dan angka 10 menyatakan bahwa Badan Usaha Milik Negara adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan, yaitu kekayaan negara yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan/atau Perum serta perseroan terbatas lainnya. Dengan demikian BUMN adalah badan usaha yang memiliki kekayaan terpisah dari kekayaan negara, sehingga kewenangan pengurusan kekayaan, usaha, termasuk penyelesaian utang-utang BUMN tunduk pada hukum perseroan terbatas berdasarkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (selanjutnya disebut UU PT);

[3.19] Menimbang bahwa berdasarkan uraian pertimbangan dalam paragraf [3.15] sampai dengan paragraf [3.18] di atas, menurut Mahkamah, piutang Bank BUMN setelah berlakunya UU 1/2004, UU BUMN serta UU PT adalah bukan lagi piutang negara yang harus dilimpahkan penyelesaiannya ke PUPN. Piutang BankBank BUMN dapat diselesaikan sendiri oleh manajemen masing-masing Bank BUMN berdasarkan prinsip-prinsip yang sehat di masing-masing Bank BUMN. Bank BUMN sebagai perseroan terbatas telah dipisahkan kekayaannya dari kekayaan negara yang dalam menjalankan segala tindakan bisnisnya termasuk manajemen dan pengurusan piutang masing-masing Bank bersangkutan dilakukan oleh manajemen Bank yang bersangkutan dan tidak dilimpahkan kepada PUPN. Dengan demikian menurut Mahkamah Pasal II ayat (1) huruf b Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah 73 Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah adalah tidak sejalan dengan ketentuan UU 1/2004, UU BUMN, dan UU PT.

Dari uraian ini kita dapat membuat 2 (dua) pola tentang KND, yaitu:

a. Pertama, KND kepada lembaga privat seperti BUMN/D, perusahaan negara/daerah, dan perseroan terbatas. Piutang macet yang ada pada lembaga privat inilah yang tegas dimaksudkan oleh putusan MK 77/2011, sehingga piutang dari lembaga privat yang memperoleh KND ini tidak dapat diserahkan pengurusannya kepada PUPN;

b. Kedua, KND kepada lembaga publik (sui generis) seperti kepada OJK, BI, LPS, LPEI, BPJS, PTNBH dan sejenisnya. Piutang macet yang ada pada lembaga publik ini bukan objek putusan MK 77/2011, sehingga piutang dari lembaga publik/sui generis ini, walau memperoleh KND, tetap dapat diserahkan pengurusannya kepada PUPN, karena ia masih termasuk rumpun “Piutang Negara.”

Namun, sebagian pihak menggunakan logika yang berbeda dalam memahami masalah ini. Logika mereka adalah bahwa Mahkamah Konstitusi membatalkan frasa badan-badan di pasal 8 UU 49 Prp.Tahun 1960 karena telah ada perubahan kebijakan pemerintah dalam mendefinisikan Piutang Negara. Menurut mereka perubahan ini disebabkan karena adanya pola KND. Artinya jika ada KND (di lembaga privat maupun publik), maka talak tiga dengan PUPN. Benarkah? Yuk kita simak dengan detail pendapat pemerintah tentang Piutang Negara vs Piutang Badan-Badan

G. Pendapat Pemerintah Tentang Piutang Badan-Badan.

Pendapat pemerintah tentu dimuat dalam peraturan perundang-undangan atau kebijakan yang telah dilaksanakan. Setidaknya ada 9 (sembilan) peraturan/kebijakan yang telah diterbitkan sebelum dan sesudah putusan Mahkamah Konstitusi. Semuanya mengarah pada satu kesimpulan bahwa sejak berlakunya UU 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara, status piutang lembaga sui generis tidak pernah menjadi isu. Atau dengan kata lain hanya piutang lembaga privat seperti BUMN/D, perusahaan negara/daerah yang menjadi isu dalam kaitannya dengan Piutang Negara. Selengkapnya sebagai berikut.

1. Fatwa Mahkamah Agung Nomor WKMA/U/20/VIII/2006 tertanggal 16 Agustus 2006 menyatakan bahwa tagihan bank BUMN bukan tagihan negara karena bank BUMN persero tunduk pada Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas.Fatwa ini diminta oleh Pemerintah saat akan merevisi PP 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah;

2. PP 33 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas PP 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Dalam PP 33 ini terdapat penjelasan umum sebagai berikut: ” Dengan pemisahan kekayaan negara tersebut, seharusnya piutang yang terdapat pada BUMN sebagai akibat perjanjian yang dilaksanakan oleh BUMN selaku entitas perusahaan tidak lagi dipandang sebagai Piutang Negara. Sejalan dengan itu, pengelolaan termasuk pengurusan atas Piutang BUMN tersebut tidak dilakukan dalam koridor pengurusan Piutang Negara melainkan diserahkan kepada mekanisme pengelolaan berdasarkan prinsip-prinsip perusahaan yang sehat berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Berdasarkan pemikiran tersebut, maka BUMN memiliki kewenangan/keleluasaan dalam mengoptimalkan pengelolaan/pengurusan/penyelesaian piutang yang ada pada BUMN yang bersangkutan, sehingga pengaturan penghapusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah yang ada pada Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 saat ini menjadi tidak diperlukan lagi.”

3. Pendapat pemerintah yang dimuat dalam Putusan Mahkamah Konstitusi 77/2011 (hal 47) menguraikan perkambangan pengurusan piutang negara dalam rancangan regulasi RUU Piutang Negara/Daerah, sebagai berikut:

“Pengurusan Piutang Negara dan Piutang Daerah meliputi: 1) Piutang Negara; 2) Piutang Daerah; 3) Piutang yang dananya berasal dari Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah yang disalurkan melalui Perbankan atau Lembaga Keuangan Bukan Perbankan dengan pola penyaluran atau pembagian resiko; dan 4) Piutang dari badan hukum yang dibentuk oleh negara atau daerah selain Badan Usaha Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah.”

Perhatikan bahwa sejak awal, pemerintah menegaskan bahwa Piutang dari badan hukum yang dibentuk oleh negara/daerah (baca: badan hukum publik/sui generis), merupakan bagian dari pengurusan piutang negara. Adapun piutang dari BUMN/D tetap dikecualikan.

4. Pemerintah dengan mengacu pendapat ahli Dr. Darminto Hartono, SH., LLM sebagaimana dimuat dalam pertimbangan Putusan Mahkamah Konstitusi 77/2011 (hal.69-70) menjelaskan hal-hal sebagai berikut:

a. Dalam persoalan a quo, adanya dua unsur piutang negara dan yang lainnya disebut piutang swasta. Piutang negara dalam hal ini yang disebut berdasarkan pada teori badan hukum, maka berdasarkan teori badan hukum terdapat dua jenis badan hukum yaitu badan hukum yang bersifat publik dan badan hukum yang bersifat privat;

b. Badan hukum yang bersifat privat adalah perseoran terbatas yang bersifat publik seperti badan layanan umum atau Perum. Dalam hal piutang dari nasabah debitur para Pemohon disebut piutang privat. Hal tersebut disebabkan karena dana yang berasal dari APBN telah dipisahkan dalam bentuk saham ke dalam badan hukum perseroan terbatas BUMN tersebut. Sehingga hal tersebut diatur menurut penjelasan Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (selanjutnya disebut UU BUMN). Bahwa yang dipisahkan dalam APBN adalah pemisahan kekayaan negara dari anggaran pendapatan dan belanja negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem anggaran pendapatan dan belanja negara, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip perusahaan perusahaan yang sehat. Sehingga dalam hal ini terjadi teori transformasi dari badan hukum publik kemudian menjadi badan hukum privat dimana kekayaan tersebut dipisahkan menjadi saham. Negara dalam hal ini adalah sebagai pemegang saham bukan negara sebagai badan hukum publik;

c. …Dengan demikian berdasarkan UU BUMN, Surat Fatwa Mahkamah 70 Agung Tahun 2006, PP 33/2006, maka yang disebut piutang BUMN yang dalam hal ini Bank Negara Indonesia adalah piutang perseroan terbatas BUMN atau piutang swasta yang dibedakan dengan piutang negara atau piutang publik.

5. Teori “transformasi badan hukum” Dr.Darminto ini dianut oleh Pemerintah cq Kemenkeu cq DJKN saat piutang macet BPJS diserahkan kepada PUPN, dengan pertimbangan yaitu BPJS telah bertransformasi dari badan hukum privat menjadi badan hukum publik. Perhatikan pertimbangan hukum dalam SE-01/KN/2014: “Dengan terbitnya Undang-undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara program Jaminan Sosial (UU BPJS), 4 (empat) BUMN persero penyelenggara program jaminan sosial yaitu PT.Askes (persero), PT.Asabri (persero), PT.Jamsostek (persero), dan PT.Taspen (persero) telah bertransformasi menjadi BPJS yang merupakan badan hukum publik. Sehubungan dengan hal tersebut, diperlukan pedoman/arahan untuk menindaklanjuti pengurusan Piutang Negara pada BPJS.”

6. Putusan Menteri Keuangan Nomor 168/PMK.06/2013 tentang Tata cara Pengembalian Pengurusan Piutang Yang Berasal dari Penyerahan BUMN/BUMD dan Badan Usaha yang Modalnya Sebagian atau Seluruhnya dimiliki oleh BUMN/D.

PMK 168 merupakan respon langsung pemerintah atas Putusan Mahkamah Konstitusi 77/2011. Dan jelas bahwa hanya BUMN/D dan badan usaha yang modalnya dari BUMN/D saja yang tidak lagi dapat diurus oleh PUPN. Sedangkan piutang badan hukum publik (sui generis) tidak menjadi isu.

7. Putusan Menteri Keuangan Nomor 240/PMK.06/2016 tentang Pengurusan Piutang Negara. PMK 240 selama ini dipandang hanya mengatur pengurusan piutang negara instansi pemerintah pusat dan daerah saja. Padahal tidak demikian. Perhatikan pasal 1 angka 10 PMK ini: “Penyerah Piutang adalah Instansi Pemerintah termasuk Badan Layanan Umum (BLU) / Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) , Lembaga Negara, Komisi Negara, Badan Hukum lainnya yang dibentuk dengan peraturan perundang-undangan, atau Badan Usaha Milik Negara (BUMN) /Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang menyalurkan dana yang berasal dari Instansi Pemerintah melalui pola channelingatau risk sharing, yang menyerahkan pengurusan Piutang Negara.”

Artinya PMK 240 menganut pemahaman pemerintah yang sangat konsisten, yaitu piutang yang dapat diserahkan pengurusannya kepada PUPN, dapat dibagi menjadi 4 (empat):

1) Piutang Instansi Pemerintah (Pusat. Daerah, BLU, BLUD), Lembaga Negara dan Komisi Negara;

2) Piutang Badan hukum lainnya yang dibentuk dengan peraturan perundang-undangan (baca: badan hukum publik/lembaga sui generis);

3) Piutang channeling; dan

4) Piutang risk sharing.

8. Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2014 tentang Pungutan oleh Otoritas Jasa Keuangan. Pasal 16 PP ini mengatur: “Dalam hal Pungutan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 tidak dibayar sesuai jangka waktu yang telah ditetapkan dan dikategorikan macet oleh OJK, OJK menyerahkan penagihan atas Pungutan kepada Panitia Urusan Piutang Negara sesuai dengan ketentuan Peraturan Perundang-undangan.”

9. Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2022 menegaskan bahwa PUPN dapat mengurus piutang badan hukum publik/sui generis.

Berdasarkan uraian diatas, maka dapat dibuat rangkuman status lembaga Penyerah Piutang dalam kaitannya dengan penyerahan pengurusan piutang macetnya kepada PUPN:

H. Pendapat Ahli Hukum tentang Putusan MK 77/2011 terkait Frasa Badan-Badan

a. Nindyo Pramono, Departemen Hukum Bisnis, Fakultas Hukum UGM pada webinar di Kemenkeu tanggal 11 Juni 2021 menyimpulkan “dalam amar Putusan MK No. 77/PUU-IX/2011, majelis hakim mengabulkan dalil gugatan uji materi pemohon, yakni frasa badan-badan dalam beberapa pasal dalam UU 49 Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Dengan demikian PUPN tidak berwenang untuk melakukan pengurusan “piutang negara” pada badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh negara, yang dalam hal ini badan-badan tersebut yakni BUMN;

b. Dr.Dian Puji Simatupang, SH, MH, Ketua Bidang Studi Hukum Administrasi Negara/Ketua Peminatan Hukum Keuangan Publik dan Perpajakan, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, pada rapat kick off meeting pembahasan RPP 28 Tahun 2022 tanggal 9 Nopember 2021 menjelaskan:

1) Untuk piutang badan hukum perdata, sesuai dengan Putusan MK Nomor 77 tahun 2011 sebaiknya ditatakelokan oleh BUMN itu sendiri dengan mendasarkan pada pedoman yang ditetapkan dalam Peraturan Menteri BUMN;

2) Penyerah urusan piutang dalam badan hukum publik atau perdata kepada PUPN sebaiknya diatur dapat dilakukan PUPN, jika misalnya suatu piutang badan tersebut diserahkan atau tidak bergantung pada pemangku kepentingannya dengan mengedepankan tata Kelola yang baik.

I. Eksposure Keuangan Lembaga Sui Generis

Lembaga sui generis didesain berbeda dengan lembaga privat pada umumnya. Oleh karena itu tidak berlebihan jika lembaga sui generis dikatakan masih merupakan bagian dari pemerintah. Hal ini ditegaskan juga dalam Pasal 74 ayat (1) PP 28 Tahun 2022 yang memberikan pengertian sebagai “badan/lembaga khusus/badan hukum publik yang dibentuk dengan peraturan perundang-undangan untuk menjalankan sebagian tugas dan kewenangan Pemerintah.”

Desain berbeda tersebut dapat ditelusuri dari beberapa ketentuan kepailitan yang mengatur lembaga sui generis. Misalnya, Pasal 39 UU 2 Tahun 2009 menegaskan “LPEI hanya dapat dibubarkan dengan Undang-Undang.” Dalam Pasal 47 UU 24 Tahun 2011 juga mengatur “BPJS tidak dapat dipailitkan berdasarkan ketentuan perundangan-undangan mengenai kepailitan.” Pengaturan senada juga terdapat dalam Pasal 72 ayat (1) PP 74 Tahun 2020 yang menyatakan “Lembaga Pengelola Investasi (LPI) tidak dapat dipailitkan, kecuali dapat dibuktikan LPI dalam kondisi insolven.”

Mempertimbangkan pengaturan kepailitan lembaga sui generis tersebut di atas, bahwa lembaga sui generis tidak dapat dipailitkan berdasarkan ketentuan UU Kepailitan, maka dapat dipahami bahwa eksposure finansial akan menjadi tanggung jawab langsung pemilik modal, dalam hal ini adalah Negara. Oleh karena itu, jika kewajiban finansial Lembaga Sui Generis menjadi tanggung jawab Negara, seyogianya hak finansial pun juga menjadi hak Negara, termasuk hak tagih atas piutang Lembaga Sui Generis. Dengan demikian sangat masuk akal jika PUPN diberi wewenang untuk menagih piutang tersebut.

Lembaga Sui Generis walaupun sama-sama terdapat KND tidak bisa serta-merta dimaknai sebagai BUMN atau perusahaan negara karena pengaturan lembaga sui Generis ini lex spesialis, tidak tunduk pada UU BUMN dan UU PT.

J. Penyerahan Piutang Badan Sui Generis kepada PUPN Tidak Mengganggu Independensi

Terdapat kekhawatiran dari sebagian pihak bahwa jika piutang macet dari lembaga sui generis diserahkan kepada PUPN maka akan mengurangi idependensi lembaga ini dalam mengelola piutangnya. Dalam kajian ini dapat kami tegaskan bahwa adanya opsi penyerahan piutang macet lembaga sui generis kepada PUPN bukan berarti lembaga sui generis kehilangan hak untuk menyelesaikan sendiri. Kewenangan pengelolaan, penghapusan dan restrukturisasi/keringanan tetap ada pada Lembaga sui generis tersebut. Penyerahan kepada PUPN hanya untuk mengoptimalkan penagihan saja. Oleh karena itu PP 28 Tahun 2022 juga tidak mewajibkan lembaga sui generis untuk menyerahkan piutang macetnya, hanya memberi opsi saja.

Walau kini pemerintah telah menerbitkan PP 28 Tahun 2022 namun untuk lebih memperkuat legal standing penyerahan piutang lembaga sui generis kepada PUPN, maka diusulkan untuk membuat norma di RPMK amanat PP 28/2022 yang kurang lebih berisi bahwa “dalam rangka penyerahan piutang macet kepada PUPN, lembaga sui generis harus mempunyai peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum untuk menyerahkan pengurusan piutang macet kepada PUPN.”

K. Kesimpulan

1. Putusan MK 77/2011 membatalkan frasa “badan-badan” yang ada pada UU 49 Prp.Tahun 1960 tentang Panitya Urusan Piutang Negara. Sejak itu PUPN tidak mengurus lagi piutang “badan-badan” dalam hal ini BUMN/D.

2. Terdapat perbedaan pendapat tentang “badan-badan” pasca putusan MK tersebut. Pendapat pertama, badan-badan dipahami terbatas badan privat (BUMN/D, perusahaan negara/daerah, Yayasan dan sebagainya), sehingga hanya badan privat saja (BUMN/D, perusahaan negara) yang tidak dapat menyerahkan pengurusan piutang macetnya kepada PUPN. Sedangkan pendapat kedua, frasa “badan-badan” ini dipahami meliputi badan hukum privat dan badan publik (sui generis), sehingga seluruh “badan-badan” tidak dapat menyerahkan pengurusan piutang macetnya kepada PUPN.

3. Penjelasan Pasal 8 UU 49 Prp.Tahun 1960 memerinci dan memberikan contoh-contoh piutang Badan-badan, yaitu mengarah kepada badan hukum privat saja (BUMN/D, perusahaan negara/daerah, yayasan dan sebagainya). Dengan demikian badan hukum publik (sui generis) dimaknai masuk dalam rumpun Piutang Negara dan bukan merupakan objek gugatan di Mahkamah Konstitusi.

4. Berdasarkan substansi materi Putusan MK 77/2011, badan-badan yang dimaksud dalam objek gugatan merupakan badan hukum privat saja, dalam hal ini BUMN cq.BUMN Perbankan.

5. Pendapat pemerintah yang dimuat dalam Putusan Mahkamah Konstitusi 77/2011 (hal 47) menguraikan perkambangan pengurusan piutang negara dalam rancangan regulasi RUU Piutang Negara/Daerah meliputi juga Piutang dari badan hukum yang dibentuk oleh negara atau daerah selain Badan Usaha Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah.

6. Berdasarkan pada teori transformasi badan hukum, terdapat contoh yang menarik yaitu piutang macet BPJS dapat diurus kembali oleh PUPN karena BPJS telah bertransformasi dari badan hukum privat (empat BUMN) menjadi badan hukum publik (sui generis).

7. Pemerintah secara konsisten memahami bahwa piutang yang tidak dapat diserahkan pengurusannya kepada PUPN hanya piutang macet yang berasal dari badan hukum privat saja (merupakan KND privat). Sedangkan piutang badan hukum publik/sui generis(merupakan KND publik) dapat diserahkan ke PUPN. Hal ini tercermin dari banyak regulasi/kebijakan yang telah diterbitkan pemerintah dan ditegaskan Kembali dalam PP 28 Tahun 2022.

8. Tanggung jawab finansial lembaga sui generis ada pada pemilik modal dalam hal ini Negara. Oleh karena itu hak finansialnya, termasuk piutang, juga ada pada negara. Sehingga PUPN dapat diberi kewenangan untuk mengurus piutangnya.

9. Penyerahan piutang macet lembaga sui generis kepada PUPN tidak mengurangi independensi lembaga tersebut dalam mengelola piutangnya, karena PUPN hanya mengoptimalkan upaya penagihan saja.

Penulis:

Margono Dwi Susilo