Jl. Lapangan Banteng Timur No.2-4, Jakarta Pusat
 1 50-991    ID | EN      Login Pegawai
 
Artikel DJKN
PenerapaN Capital Charge di Berbagai Negara
Desy Agustin
Senin, 08 November 2021 pukul 10:11:30   |   428 kali

(Kajian Pendahuluan atas Pengenaan Beban Pengelolaan di Indonesia)
Penulis: Muhammad Hasbi Hanis (KPKNL Dumai)

1. LATAR BELAKANG

Kebutuhan akan peningkatan praktek pengelolaan aset publik yang lebih efisien, efektif dan optimal semakin hari semakin besar. Hal ini guna mengimbangi laju peningkatan permintaan akan layanan publik, baik dari segi kuantitas maupun dari sisi kualitas. Di lain sisi, aset publik sebagai salah satu sarana penunjang dalam pemberian layanan publik terus mengalami penurunan baik penurunan kuantitas, fungsi, fisik maupun ekonomis.

Peranan Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (DJKN) sebagai pengelola aset menjadi sangat krusial untuk terus menjaga keseimbangan dan kesinambungan akan ketersediaan aset sebagai elemen pendukung dalam pelayanan publik.

Salah satu strategi untuk meningkatkan efisiensi, efektivfitas dan optimalisasi pengelolaan aset publik adalah dengan penerapan capital charge atas aset publik. Inisiatif pengenaan capital charge juga menjadi salah satu rekomendasi konsultan MacKenzie yang telah melakukan analisa atas organisasi dan tugas fungsi Kementerian Keuangan RI pada tahun 2013. Australia, New Zealand, the United Kingdom, Canada dan Singapore adalah negara-negara yang diketahui menerapkan penghitungan capital charge. Walaupun sudah ada beberapa negara yang telah menerapkan capital charge, akan tetapi sangat sedikit informasi terkait apa dan bagaimana konsep capital charge.

Untuk itu, perlu dilakukan kajian terkait penerapan capital charge, dimana tahap awal literature review kali ini membahas tentang penerapan capital charge di negara-negara yang telah lebih dahulu mengadopsi pendekatan capital charge. Ada beberapa hal yang akan dikaji sehubungan dengan penerapan capital charge dalam literature review ini, terutama bagaimana negara-negara lain dalam praktek penerapan capital charge terkait 1) definisi Capital Charge atau Beban Pengelolaan 2) Tujuan pengenaan capital charge? 3) aset apa saja yang menjadi objek capital charge? 4) dari mana sumber pembiayaan capital charge? 5) Prinsip dasar pengenaan capital charge? Pertanyaan-pertanyaan mendasar ini yang coba untuk dijawab dalam literature review kali ini. Banyak pertanyaan-pertanyaan lanjutan terkait penerapan capital charge di Indonesia yang masih harus dijawab setelah pembahasan isu-isu di atas..

2. DEFINISI CAPITAL CHARGE

Konsep ”Capital Charge” yang diterjemahkan kedalam bahasa Indonesia menjadi “Beban Pengelolaan”, dikenal dengan banyak istilah antara lain: Capital Charge ,Capital User Charge, Capital Asset Charge, Capital Asset Allowance, Capital Cost, Capital Cost Allowance, Asset User Fees, User Cost of Capital, Capital Preservation Rate, Capital Gain Rates, Space Charges, Return Required on Invested Capital, atau Resources Received/Provided Free of Charge.

Untuk penyederhanaan, beban pengelolaan (capital charge) diartikan sebagai semacam retribusi atas penggunaan barang modal yang digunakan dalam pemberian pelayanan kepada masyarakat.

Teori yang mendasari pengenaan Capital Charge adalah bahwa ada biaya yang timbul terkait dengan kepemilikan dan pengelolaan aset terutama terhadap aset-aset yang digunakan dalam proses produksi barang dan jasa pelayanan kepada masyarakat. Tujuan dari Capital Charge ini untuk mengakui biaya dimaksud. Seharusnya, aset yang digunakan oleh Kementerian/Lembaga selama bertahun-tahun dalam menjalankan tugas dan fungsinya masing-masing seharusnya tidak 'gratis'. Untuk setiap aset yang dimiliki oleh kementerian/lembaga terdapat opportunity cost yaitu biaya yang harus ditanggung dan tidak dapat dihindari sebagai konsekuensi atas pengelolaan aset (Government of Western Australia, 2003).

Untuk keperluan capital charge, opportunity cost diperbandingkan dengan potensi pendapatan yang dapat dihasilkan oleh pemerintah jika investasi yang dialokasikan pada suatu aset tertentu diinvestasikan/direalisasikan dan ditempatkan dalam bentuk investasi lain yang sebanding. Besaran pengembalian atas invsetasi ini dipersamakan sebagai biaya modal (cost of capital).

Di negara bagian Victoria (Department of Treasury and Finance, 1999) dan Western Australia (Government of Western Australia, 2003), Capital Charge ditetapkan sama sebesar masing-masing 8 persen, dikenakan pada aktiva bersih Kementerin/Lembaga sebesar yang diungkapkan dalam Laporan Keuangan mereka. Pada beberapa praktek penerapannya, capital charge disesuaikan dengan memperhitungkan aset yang dikecualikan.

Di New Zealand, biaya pengelolaan (capital charge) adalah pengeluaran yang diakibatkan oleh beban atas pengelolaan biaya modal atas investasi Pemerintah di setiap kementerian/lembaga (Thompson, 2001). Kementerian/lembaga dibebankan capital charge yang perhitungannya didasarkan pada nilai bersih atas net worth mereka. Penetapan besarnya capital charge ditinjau setiap tahun sebagai bagian dari proses penganggaran dan ditetapkan sedemikian rupa sehingga dapat menggambarkan besarnya alokasi investasi pemerintah New Zealand pada kementerian/lembaga tertentu.

Capital Assets Charge (CAC) di New Zealand dikenal sebagai biaya atas penggunaan barang modal pemerintah yang diperhitungkan dari besarnya investasi dalam aktiva kementerian/ lembaga. Biaya dimaksud dicatat dalam laporan operasi pemerintah sebagai beban. Untuk 1998-1999, kementerian/ lembaga akan membayar rata-rata 8 persen dari nilai aset fisik tidak lancar dalam kendali mereka yang dicatatkan pada laporan keuangan kementerian/lembaga (Thompson, 2001).

Di dalam peraturan perundang-undangan di bidang Pengelolaan BMN di Indonesia, Capital Charge diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah dalam Pasal 101 pada ayat (1) diatur bahwa Pengelola Barang dapat mengenakan Beban Pengelolaan (Capital Charge) terhadap Barang Milik Negara pada Pengguna Barang.

3. TUJUAN CAPITAL CHARGE

Secara garis besar ada dua tujuan utama diterapkannya Capital Charge yaitu 1) untuk mengeksplisitkan biaya produksi atas layanan publik yang diberikan oleh pemerintah dan 2) untuk mengukur dan meningkatkan efektivitas, efisiensi dan optimalisasi pengelolaan aset publik.

Tujuan penerapan beban pengelolaan (capital charge) di Australia dan New Zealand adalah untuk membantu menghitung seluruh biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah atas produksi barang dan jasa dalam rangka pemberian layanan kepada masyarakat termasuk biaya atas penggunaan aset publik dalam proses produksi barang dan jasa dimaksud (Department of Treasury New Zealand, 2009). Di New Zealand, capital charge dilaporkan sebagai elemen dari biaya atas output dan bertujuan untuk mengakui biaya atas penggunaan aset dalam biaya atas pelayanan publik, sebagaiamana tertuang dalam the Treasury Instuction 2009:

“...noted that the capital charge is designed to ensure that the costs of capital are included in the costs of services and to require that they be reported elsewhere would effectively thwart their purpose.”

Dilain pihak, tujuan penerapan beban pengelolaan (capital charge) di Canada dan Singapore lebih fokus kepada manfaat terhadap pengelolaan aset publik walaupun tidak ditujukan untuk divestasi aset.

Biaya atas Layanan Publik

Terdapat biaya terkait pengelolaan aset publik yang menjadi salah satu komponen biaya atas pelayanan publik oleh pemerintah. Biaya ini adalah biaya tambahan selain biaya dasar bahan baku atas produksi barang dan jasa. Akan tetapi sampai dengan saat diperkenalkannya capital charge, biaya terkait pengelolaan aset publik ini tidak pernah diakui sebagai salah satu komponen biaya layanan publik pada setiap kementerian/lembaga (Government of Western Australia, 2003).

Financial Management Framework bagi entitas pemerintah yang berlaku di Western Australian mengharuskan entitas pemerintah untuk melaporkan seluruh biaya dan pengeluaran terkait layanan publik yang mereka berikan. Pelayanan tersebut berkontribusi terhadap outcomes yang diinginkan oleh pemerintah. Framework dimaksud dikenal sebagai Output Based Management (OBM). Hal inilah yang menggambarkan pentingnya untuk menghitung besarnya cost of capital sebagai salah satu komponen atas seluruh biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah dalam rangka pelayanan publik.

Dengan menghitung cost of capital sebagai komponen biaya layanan publik, total biaya yang menjadi pengeluaran pemerintah dapat dihitung dengan detail dan akurat. Disamping meningkatkan akurasi dan ketepatan manajemen keuangan pemerintah, penerapan konsep ini juga meningkatkan transparansi laporan keuangan pemerintah. Pada prinsipnya, masyarakat dapat mengetahui secara detail dan transparan besarnya biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah terkait layanan publik yang mereka terima. Informasi ini dapat mereka lihat melalui proses penganggaran kementerian/ lembaga setiap tahunnya dengan dieksplisitkannya biaya atas penggunaan aset publik sebagai komponen biaya atas layanan publik.

Dengan menghitung beban pengelolaan (capital charge) sebagai bagian dari biaya layanan publik pemerintah, maka dimungkinkan untuk melakukan perbandingan biaya antara biaya layanan yang dikeluarkan oleh pemerintah dan biaya layanan yang dikeluarkan oleh lembaga non-pemerintah atas produk barang dan jasa yang sejenis. Perbandingan ini dapat membantu pemerintah dalam menetapkan pengukuran atau best practice benchmark atas komponen biaya layanan publik.

Pengakuan besarnya biaya atas penggunaan aset (cost of capital) sebagai komponen biaya atas layanan pemerintah bukan hanya dilakukan oleh Western Australian Government tapi juga diterapkan di Queensland dan Victoria.

Efektifivitas, Efisiensi dan Optimalisasi Pengelolaan Aset

Secara umum, pentingnya pengukuran kinerja organisasi dilakukan untuk mengukur apa yang kita lakukan dalam menjalankan tugas dan fungsi sehari-hari, disamping itu juga dapat diketahui posisi dan kondisi sebuah organisasi. Lebih rinci, Carter et al. (Carter, Klein & Day, 1992) mengidentifikasi tiga ukuran utama kinerja organisasi, yaitu pengukuran preskriptif, deskriptif, and proscriptif. Pengukuran kinerja preskriptif dilakukan untuk mengukur bagaimana sebuah organisasi telah mencapai tujuan atau target. Pengukuran kinerja preskriptif secara spesifik mengevaluasi input, output, dan hasil berdasarkan pada standar yang pasti. Dengan demikian, pengukuran kinerja preskriptif dapat menilai apakah suatu organisasi telah berhasil atau gagal dalam mencapai tujuan atau target, dan juga dapat mengidentifikasi mana yang berkinerja baik mana yang berkinerja buruk.

Di Western Australia, penerapan capital charge memastikan bahwa aset “sosial” terlindungi dan terjaga dengan banyak skema dan cara, antara lain:

· Penghapusan aset memerlukan persetujuan dari pemerintah sebagai bagian dari program pengelolaan aset;

· Karena tujuan kementerian/lembaga adalah untuk menyediakan barang dan jasa kepada masyarakat, maka penjualan aset yang dipergunakan dalam memproduksi barang dan jasa tersebut tidaklah menjadi kepentingan/prioritas entitas tersebut karena dapat mengganggu proses produksi layanan publik;

· Proses pengelolaan yang dilakukan oleh kementerian/lembaga menjadi objek penilaian kinerja dan pengukuran akuntabilitas yang menghilangkan insentif untuk menjual aset yang dibutuhkan untuk menghasilkan keuntungan dari capital charge.

· Capital charge didesain dan diterapkan untuk menghindari segala bentuk disinsentif untuk tetap mempertahankan aset “sosial”.

Dengan demikian, capital charge dapat digunakan sebagai catalyst untuk mewujudkan pengelolaan aset publik yang lebih baik dengan potensi meningkatkan efektifitas, efisiensi dan optimalisasi pengelolaan aset. Akan tetapi, penerapannya tidak ditujukan untuk divestasi aset (Government of Western Australia, 2003).

Dengan adanya pembebanan atas penggunaan aset publik dalam bentuk capital charge, diharapkan menstimulasi kementerian/lembaga untuk mengurangi biaya output per unit dari biaya layanan publik yang mereka berikan dengan meningkatkan efisiensi penggunaan aset publik sebagai salah satu unsur penunjang layanan. Contohnya dengan cara meningkatkan mutu layanan publik dengan menggunakan aset yang sama, memberikan layanan yang sama dengan menggunakan aset yang lebih sedikit/kecil, atau bahkan diharapkan pemerintah dapat memberikan layanan yang lebih baik dengan penggunaan aset yang lebih sedikit (Allen & John, 2008; Carter et al., 1992).

Pengenaan capital charge dapat mendorong kementerian/lembaga untuk selalu efektif dalam penggunaan aset yang dilakukan dengan merumuskan pendekatan pencapaian tujuan yang jelas dan terukur dengan sumber daya tersedia untuk mempertahankan keberadaannya dan tetap memberikan pelayanan dan tetap berkonsentrasi pada proses internal, peningkatan operasi organisasi, dan kepuasan stakeholder.

4. OBJEK CAPITAL CHARGE

Di Australia, yang menjadi objek pengenaan capital charge adalah net asset position pada tahun anggaran yang akan datang dari sebuah kementerian/lembaga (Government of Western Australia, 2003). Net asset dihitung dengan mengurangi jumlah keseluruhan aset dengan jumlah keseluruhan kewajiban/liabilities yang berada dibawah kontrol kementerian/lembaga yang diperhitungkan dalam capital charge, sebagaimana dituangkan dalam laporan keuangan kementerian/lembaga.

Serupa dengan praktek di Australia, New Zealand juga menghitung besarnya capital charge dari net assets yang dipergunakan oleh suatu kementerian/lembaga (Department of Treasury New Zealand, 2009). Sebagaimana tertuang dalam dokumen pemerintah New Zealand yaitu the Financial Reporting Standards Board (FRSB) dalam laporannya kepada the Accounting Standards Review Board on NZ IAS 32 dated Oct 2004:

“…public sector capital charges represent a charge on the net assets employed by public sector entities, and do not relate to any financial instrument, either debt or equity…”

Berbeda dengan praktek di Australia dan New Zealand, tujuang pengenaan capital charge di Canada dan Singapore lebih fokus kepada manfaat terhadap pengelolaan aset publik walaupun tidak ditujukan untuk divestasi aset (Paul-Emile Arsenault and Benoit Rigaud, 2011). Sebagai konsekuensinya, penerapan capital charge hanya kepada aset yang berlebih dari standar yang telah ditetapkan yaitu aset yang tidak digunakan dan diperlukan oleh kementerian lembaga terkait dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya (National Research Canada - Assets Committee and NRTSI - Service Committee, 2009).

5. PRINSIP DASAR PENERAPAN CAPITAL CHARGE

Secara sederhana, deskripsi dan prinsip dasar dari proses penerapan capital charge yang dipraktekkan oleh negara lain adalah sebagai berikut:

· Kementerian/lembaga membayar kepada pemerintah pusat beban pengelolaan sebesar 8 persen dari net asset position mereka;

· Di Western Australia, pembayaran instalments dilakukan kepada the Department of Treasury and Finance setiap tiga bulan sekali;

· Dengan tetap memperhatikan ketentuan penganggaran, kementerian/lembaga sepenuhnya dibiayai oleh anggaran negara atas biaya capital charge; dan

· Pendanaan dimaksud termasuk dalam anggaran tahunan, dihitung berdasarkan pada perkiraan posisi net aset bersih pada tahun berjalan.

6. KESIMPULAN

Dalam rangka peningkatan efisiensi, efektifitas dan optimalisasi pengelolaan Barang Milik Negara, perlu dilakukan inovasi-inovasi dan strategi untuk mencapai peningkatan tersebut. Salah satu metode yang direkomendasikan oleh para ahli dan telah dipraktekkan di negara-negara yang terlebih dahulu mengadopsi better practice sistem pengelolaan aset publik adalah capital charge. Sehubungan dengan penerapan capital charge yang perlu disesuaikan dengan kondisi Indonesia sebagaimana dipraktekkan oleh negara-negara lain dalam penerapan capital charge terkait 1) aset yang menjadi objek capital charge 2) Dasar hukum pengenaan capital charge 3) formula pengenaan capital charge 4) sumber pembiayaan capital charge 5) skema penganggaran capital charge dan 6) Unit yang mengelola, menagih dan melaporkan pelaksanaan capital charge.

Jika dikaji dari sisi tujuan penerapan capital charge, terdapat dua kelompok besar yang menerapkan capital charge yaitu 1) kelompok yang bertujuan untuk mengakui besarnya biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah atas penggunaan aset publik sebagai bagian dari biaya produksi barang dan jasa dalam memberikan layanan publik, dan 2) kelompok yang bertujuan untuk lebih meningkatkan efisiensi, efektifitas dan optimalisasi penggunaan dan pemanfaatan aset publik dalam rangka pelayanan pemerintah. Perbedaan tujuan ini berimbas kepada 6 (enam) isu terkait penerapan capital charge, terutama terhadap aset yang menjadi objek pengenaan capital charge.

Kelompok pertama mengenakan capital charge atas net asset dari sebuah kementerian lembaga sebagaimana dituangkan dalam laporan keuangan mereka. Dengan argument bahwa semua aset (net asset) digunakan dalam proses produksi barang dan jasa sehingga biaya atas pengelolaan/penggunaan aset tersebut harus dihitung dan dijadikan salah satu unsur penyusun biaya. Kelompok kedua mengenakan capital charge hanya terhadap aset yang berlebih dan tidak digunakan secara langsung dalam pelaksanaan tugas dan fungsi kementerian lembaga. Hal ini dimaksudkan agar kementerian/lembaga tidak membiarkan adanya aset yang tidak digunakan/ dimanfaatkan secara maksimal.

Daftar Pustaka

Age, J., Pentti, M., Lasse, O., & Jarmo, V. (2001). Performance auditing in local government: An exploratory study of perceived efficiency of municipal value for money auditing in Finland and Norway. European Accounting Review, 10(3), 583.

Allen, S. B. T., & John, W. H. P. (2008). A generic asset management framework for optimising maintenance investment decision. Production Planning & Control, 19(4), 287.

Carter, N., Klein, R., & Day, P. (1992). How organisations measure success: The use of performance indicators in government. London; New York: Routledge.

Department of Treasury and Finance (1999). Managing the full cost of government service provision. In Directorate of Budget Reform - Department of Treasury and Finance (Ed.) (pp. 3). Melbourne: Department of Treasury and Finance,.

Department of Treasury New Zealand (2009). Treasury Instruction 2009. In D. o. Treasury (Ed.) (pp. 72). Auckland: Department of Treasury.

Dooren, W. v., & Van de Walle, S. (2008). Performance information in the public sector: how it is used. Basingstoke [England]: Palgrave Macmillan.

Government of Western Australia (2003). Accrual Appropriations and Capital User Charge. In Department of Treasury and Finance (Ed.) (2nd edition ed., pp. 52). Perth, WA 6000: Department of Treasury and Finance,.

Grau, M. (2008). Using a model municipal performance measurement system to assess mid-zise texas cities' systems. Texas State University, Texas. Retrieved from http://ecommons.txstate.edu/arp/282/

Hanis, M. H., Trigunarsyah, B., & Susilawati, C. (2010). Measuring Performance of municipal real estate: Softening the impact of financial crisis to local governments. Paper presented at the International Real Estate Research Symposium (IRERS) 2010. PWTC Kuala Lumpur, Malaysia.

Holloway, J., Lewis, J., Mallory, G., & Open University (Great Britain). Business School. (1995). Performance measurement and evaluation. London ; Thousand Oaks, Ca: Sage Publications.

Imbaruddin, A. (2003). Understanding institutional capacity of local government agencies in Indonesia. The Australian National University, Canberra.

Julnes, P. d. L. (2008). Performance measurement beyond instrumental use In W. v. Dooren & S. Van de Walle (Eds.), Governance and public management series: performance information in the public sector: how it is used (pp. 58-71). Basingstoke, England: Palgrave Macmillan.

National Research Canada - Assets Committee and NRTSI - Service Committee (2009). Model framework for assessment of state, performance, and management of Canada's core public infrastructure In A. Committee (Ed.) (pp. 84). Toronto: National Research Council Canada.

Paul-Emile Arsenault and Benoit Rigaud (2011). Fiscal governance in Canada: A comparison of the budget practices and processes of the federal government and the governments of the provinces and territories, Interprovincial comparative analysis and the study of public administration in Canada (pp. 15). British Columbia: Canadian Governments Compared.

Phang, M.-F. (2006). Outputs and performance measures: A case study of two New Zealand public sector organisations. University of Canterbury, Christchurch.

Poister, T. H. (2003). Measuring performance in public and nonprofit organizations (1st ed.). San Francisco: Jossey Bass and John Wiley.

Theodore, H. P., & Gregory, S. (1999). Performance measurement in municipal government: Assessing the state of the practice. Public Administration Review, 59(4), 325.

Thompson, A. (2001). Capital Charge: Formula and Rates for 2002/03. In Department of Treasury (Ed.) (pp. 9). Auckland: Secretary of the Treasury.

Venmore-Rowland, P., Mole, T., Brandon, P. S., & Royal Institution of Chartered Surveyors. (1991). Investment, procurement and performance in construction (1st ed.). London: E & FN Spon.

XiaoHu, W. (2002). Assessing performance measurement impact: A study of U.S. local governments. Public Performance & Management Review, 26(1), 26.

Disclaimer
Tulisan ini adalah pendapat pribadi dan tidak mencerminkan kebijakan institusi di mana penulis bekerja.
Peta Situs | Email Kemenkeu | FAQ | Prasyarat | Wise | LPSE | Hubungi Kami | Oppini