oleh Rachmat Kurniawan, S.T., M.E.

Kepala Bidang Penilaian Kanwil Papua Maluku

Latar Belakang
Keluarnya Peraturan Menteri Keuangan Nomor 57/PMK.06/2016 sebagai pengganti PMK 33/PMK.06/2012 tentang Tatacara Pelaksanaan Sewa BMN, membuka babak baru bagi peran Penilai, khususnya Penilai Pemerintah di DJKN, dalam memberikan pertimbangan kepada pengelola aset. Berbeda dengan peraturan sebelumnya yang memberikan dua alternatif penentuan besaran tarif sewa, dalam peraturan ini hanya terdapat  satu alternatif yaitu  dengan menghitung  nilai wajar atas sewa melalui proses penilaian. Peraturan ini tidak lagi mengenal perhitungan tarif sewa dengan formula nilai sewa dengan berdasarkan nilai wajar BMN.  Perubahan ketentuan ini meningkatkan peran penting penilai dalam proses pemanfaatan BMN melalui mekanisme sewa.
Pada sisi lain, adanya perubahan paradigm yang akan menjadi DJKN sebagai revenue center tentunya menuntut optimalisasi pemanfaatan BMN, termasuk dalam bentuk sewa. Dalam hal ini penilai sangat diharapkan dapat memberikan nilai wajar atas sewa yang akurat baik dilihat dari sisi pemerintah maupun penyewa potensial. Dalam hal ini, jika nilai wajar atas sewa ditetapkan terlalu tinggi maka terdapat kemungkinan penyewaan akan dibatalkan sehingga potensi penerimaan menjadi hilang, atau jika ditetapkan terlalu tinggi maka akan berarti tidak optimalnya penerimaan yang didapat.
Perubahan ketentuan dan paradigma ini tentunya merupakan suatu hal yang tidak mudah untuk dijawab oleh Penilai DJKN. Untuk mendapatkan nilai wajar atas sewa yang akurat,  yang mengandung makna nilai yang diterima bagi dari sisi calon penyewa maupun pemilik aset yang akan menyewakan, diperlukan suatu analisis pasar sewa dengan memperhatikan seluruh faktor yang berpengaruh atas nilai wajar sewa, serta penerapan pendekatan penilaian yang berbasis data pasar. Kedua proses tersebut tentunya harus dilakukan terhadap objek yang memiliki karakteristik yang sama dengan objek penilaian dan berada dalam pasar yang sama dengan objek penilaian. Perbedaan karakteristik objek yang dianalisis dengan objek penilaian dapat menyebabkan hasil yang kurat akurat atau setidaknya menyebabkan penilai harus berupaya lebih jauh untuk membuktikan pengaruh setiap perbedaan karakteristik.
Karakteristik BMN yang berupa barang yang didesain bukan untuk mencari keuntungan (non-profit oriented), dibangun/diadakan bukan untuk memenuhi demand pasar tetapi pada dasarnya hanya memperhitungan demand internal pemerintah,  serta penggunaannya yang terbatas pada fungsi dan tugas pemerintah, menjadikan BMN sedikit banyak memiliki perbedaan posisi dalam pasar dengan barang private. Karakteristik tersebut  menjadikan BMN pada kebanyakan kasus tidak berkompetisi langsung dengan barang private dalam melayani permintaan sewa. Hal ini tentunya menjadikan analisis pasar sulit untuk dilakukan, serta memberikan tantangan berat dalam penerapan pendekatan data pasar yang memerlukan pembanding yang bersifat kompetitif. Penggunaan pendekatan pasar pada kondisi ini akan memerlukan upaya yang lebih berat dalam proses penyesuaiannya setiap perbedaan karakteristik yang ada. Pada akhirnya sedikit banyak kondisi ini sedikit banyak akan menimbulkan keraguan atas keakuratan nilai wajar atas sewa yang dihasilkan.

Permasalahan
Keraguan atas keakuratan nilai wajar atas sewa yang dihasilkan perlu dihilangkan atau setidaknya diperkecil oleh Penilai. Penilai harus melakukan upaya ekstra untuk membuktikan bahwa nilai wajar atas sewa yang dihasilkan adalah akurat dan dapat diterima oleh pasar. Tulisan ini bertujuan untuk memberikan alternatif bagi Penilai untuk  melakukan kontrol hasil penilaian yang didapatkan dari pendekatan data pasar dengan pendekatan lainnya, yang dalam hal ini adalah pendekatan pendapatan. Tulisan akan dibatasi pada sewa BMN yang bersifat properti yang menghasilkan pendapatan (income producing property).

Landasan Teori
Sewa tanah merupakan konsep penting dalam teori ekonomi sumberdaya tanah (Barlowe, 1986). Dalam hal ini sewa tanah dapat dibedakan menjadi sewa tanah (contract rent) dan keuntungan usaha (economic rent atau land rent). Contract rent merupakan pembayaran sebenarnya kepada pemilik tanah, sedangkan land rent merupakan surplus pendapatan. Contract rent dapat sama, lebih tinggi atau lebih rendah dari land rent  tergantung pada kegiatan yang dilakukan diatas tanah tersebut yang dipengaruhi oleh tingkat kesuburan tanah (Smith) dan kestrategisan lokasinya (Von Thunen). Semakin subur suatu tanah atau semakin strategis lokasi suatu tanah, akan menyebabkan biaya produksi akan menurun sehingga meningkatkan surplus ekonomi. Kondisi ini akan menimbulkan kemungkinan contract rent lebih kecil dari land rent. Teori diatas juga dapat diterapkan pada tanah berikut bangunan, atau untuk ruang bangunan.
Pada prinsipnya penentuan besaran nilai sewa bangunan oleh pemilik bangunan akan mempertimbangkan biaya yang dikeluarkannya, sedangkan bagi calon penyewa akan mempertimbangkan ekspetasi penerimaan yang dihasilkannya dari usaha yang dilakukan pada tanah dan bangunan yang disewanya. Bagi calon penyewa, tentunya akan menyetujui harga kontrak penyewaan yang ditawarkan pemilik tanah dan bangunan jika harga kontrak penyewaan tersebut bersama biaya produksi lainnya masih berada dibawah ekspetasi penerimaan dari usaha yang dilakukan.
Jika dimasukkan dalam konsep nilai pasar yang digunakan penilaian, maka teori sewa diatas dapat dinyatakan bahwa nilai pasar terjadi apabila contract rent sama dengan land rent. Penyewa maupun pemilik tanah diasumsikan memiliki pemahaman yang baik terkait land rent untuk penggunaan terbaik dan tertinggi dan bersepakat menjadikannya sebagai contract rent. Penggunaan contract rent objek yang sejenis dan sebanding dalam menentukan nilai sewa wajar suatu objek merupakan penilaian yang menggunakan pendekatan data pasar, sedangkan penggunaan land rent sebagai dasar penentuan nilai sewa wajar adalah penilaian yang menggunakan pendekatan pendapatan. Dalam hal ini konsep land rent dapat digunakan sebagai kontrol terhadap harga sewa pasar yang ditetapkan dengan menggunakan pendekatan data pasar, terutama ketika keyakinan atas konsep kompetitif objek pembanding sulit untuk diverifikasi.
Untuk menggunakan pendekatan pendapatan dalam mencari nilai wajar atas sewa suatu objek atau untuk melakukan kontrol terhadap nilai sewa wajar yang dihasilkan dari pendekatan data pasar, maka perlu memahami konsep land rent. Land rent atau sewa atas tanah dan bangunan didefenisikan sebagai kelebihan penerimaan dari hasil pemanfaatan tanah dan bangunan yang bersangkutan setelah dikurangi biaya yang dikeluarkan selain tanah, seperti tenaga kerja, modal, bahan baku dan energi, untuk memproduksi suatu barang atau jasa (Sumargo, 2002). Berdasarkan konsep tersebut, nilai sewa tanah dan bangunan dapat dibuat persamaan sebagai berikut:

Sewa = penerimaan – biaya produksi (selain biaya untuk sewa)
          = (produksi x harga/unit produk) – biaya produksi (selain biaya untuk sewa) …………(1)

Dengan persamaan diatas, nilai sewa wajar, terutama dari sisi calon penyewa akan dapat dihitung dengan mencari ekspetasi penerimaan dan estimasi biaya produksi yang dikeluarkan diluar biaya sewa untuk tanah. Espektasi penerimaan akan dihitung berdasarkan perkiraan jumlah produksi dan harga per unit produksi, sedangkan biaya produksi selain biaya untuk sewa dihitung dari biaya variable produksi dan biaya tetap lain selain sewa tanah yang dikeluarkan untuk produksi. Dalam hal ini jika objek yang dilelang telah beroperasi, maka dapat digunakan data historis yang ada, sedangkan jika objek belum beroperasi maka dapat diperkirakan berdasarkan kondisi pembanding yang diambil.

Analisis
Persamaan 1 sebagaimana disampaikan diatas, pada dasarnya adalah konsep ekonomi dalam pembentukan harga dalam kondisi pasar yang bersaing yang dirumuskan dengan persamaan total pendapatan (TR = Total Revenue) sama dengan total biaya (TC = Total Cost). TR merupakan jumlah produksi (Q) dikali harga per unit produksi (P), sedangkan TC adalah total biaya yang dikeluarkan untuk memproduksi, termasuk biaya untuk faktor produksi yang salah satunya adalah sewa tanah. Dengan memperhatikan konsep tersebut, maka persamaan harga sewa (Lr) diatas dapat ditulis ulang sehingga mendapatkan persamaan:

Penerimaan  =  Biaya produksi (selain biaya untuk sewa) + Sewa
TR  =  TC
TR  =  (VC + FC)
TR  =  (VC + (FC1 + Lr))
Lr  =  TR – (VC + FC1)
Lr  =  P.Q – ( VC + FC1) …………………………………………………………(2)

Dimana: FC  = Fix Cost
FC1 = Biaya tetap diluar sewa tanah atau bangunan
VC = Variabel Cost

Untuk diterapkan dalam menentukan nilai sewa wajar BMN tanah dan bangunan, persamaan tersebut perlu disesuaikan terlebih. Penyesuaian dilakukan sebagai akibat karakteristik BMN yang pada dasarnya dibangun bukan untuk memenuhi kebutuhan pasar, tetapi untuk kebutuhan sendiri dan tidak bersaing secara langsung dengan objek sejenis. Hal ini mengakibatkan penentuan harga dan jumlah produksi bagi calon penyewa tidak mengacu pada kondisi pasar yang bersaing, melainkan akan ditentukan oleh faktor-faktor yang ada pada BMN itu sendiri. Dalam pasar yang bersaing, penyewa akan berupaya untuk terus melangsungkan usahanya dengan memperkecil keuntungan sehingga pada akhirnya akan mencapai zero economic profit yang ditandai dengan TR = TC (Pindyck, 2009). Sedangkan dalam usaha yang tidak bersaing langsung, penyewa akan menentukan harga dan jumlah produksi dengan memperhatikan faktor-faktor yang ada agar mendapatkan keuntungan pada tingkat tertentu.
Di sisi lain, dalam beberapa pasar yang tidak bersaing, calon penyewa juga akan menghadapi risiko yang diakibatkan oleh faktor-faktor yang ada pada BMN itu sendiri. Sebagai contoh, untuk penyewaan BMN sebagai kantin/kafe, akan sangat dipengaruhi oleh faktor jumlah pegawai, kebiasaan pegawai dan tingkat penghasilan pegawai yang bekerja pada  BMN itu sendiri. Dalam hal jumlah pegawai sedikit maka risiko yang ditanggung akan menjadi besar. Untuk itu penyewa akan mengharapkan sejumlah keuntungan untuk mengcover risiko yang dihadapinya jika melakukan penyewaan.
Dari kedua kondisi tersebut, maka penyesuaian yang dilakukan adalah memasukkan tingkat keuntungan (K) yang diharapkan penyewa, dihitung berdasarkan persentase dari modal yang dikeluarkan calon penyewa yaitu FC + VC, dengan tingkatan yang disesuaikan dengan kondisi pasar usaha. Tingkat keuntungan ini dapat dikatakan sebagai kapitalisasi dari modal yang dikeluarkan oleh calon penyewa. Dengan demikian, jika komponen tingkat keuntungan ini dimasukkan. maka persamaan untuk mencari nilai wajar atas sewa BMN tanah dan bangunan dapat disusun baru menjadi:

Lr =     P Q     – VC + FC1 …………………………………………………………………(3)
           (1+ K)

Persamaan ini menunjukkan hubungan komponen-komponen penerimaan dan biaya dengan nilai wajar atas sewa tanah dan bangunan. Dalam pelaksanaannya, untuk komponen penerimaan, jumlah penerimaan dapat diambil langsung dari rata-rata omzet penjualan per periode tertentu. Penggunaan data omzet ini, sangat mungkin dilakukan untuk penilaian terhadap objek penilaian yang sewanya telah berlangsung. Adapun untuk objek penilaian yang masih baru dan belum ada historis data omzet, maka TR dihitung dengan mengalikan jumlah perkiraan produksi (Q) dengan harga perkiraan per unit produksi (P). Jumlah perkiraan produksi dan harga perkiraan per unit produksi dapat berasal dari survei terhadap objek yang sebanding dengan objek penilaian walaupun memiliki perbedaan pasar, atau didapat dari survei willingness to buy terhadap pembeli potensial.
Sebagai contoh untuk objek penilaian berupa ruang untuk kantin maka akan diperlukan jumlah pengunjung per periode tertentu (Q), seperti hari, minggu, bulan atau tahun, dan harga rata-rata pembelian setiap pengunjung (P). Q ditentukan dengan melakukan analisis terhadap jumlah pembeli potensial, yang merupakan pegawai yang bekerja di BMN tersebut. Penilai harus dapat memprediksi persentase pegawai yang menjadi pembeli potensial dari keseluruhan pegawai, berdasarkan data pada objek yang memiliki kemiripan dengan objek penilaian ataupun berdasarkan survei terhadap pegawai. Sedangkan P ditentukan juga dengan memperhatikan kecenderungan pembelian pada objek  yang memiliki kemiripan dengan objek penilaian atau tingkat kesediaan pegawai dalam membeli makanan di kantin tersebut.
Untuk komponen biaya variable (VC) merupakan biaya bahan baku dan upah tenaga kerja yang dihitung per satuan produksi, atau dapat mengggunakan data biaya operasional rata-rata. Sama dengan komponen penerimaan, komponen biaya untuk objek yang sudah berjalan dapat langsung mengambil data-data operasional yang telah berlangsung. Adapun untuk objek yang belum berjalan, maka biaya akan diprediksi dari data biaya pada objek yang sejenis dan sebanding dengan objek penilaian. Kembali ke contoh objek berupa kantin, maka data biaya yang mungkin perlu diambil adalah data biaya pembelian bahan baku dan peralatan, serta upah tenaga kerja per periode tertentu. Untuk komponen FC1 merupakan biaya tetap selain tanah seperti asuransi, kontribusi tertentu atau biaya lainnya.
Komponen K dapat ditentukan baik dengan mencari tingkal kapitalisasi sesuai pasar sejenis atau menggunakan summation method. Dari semua komponen dalam persamaan tersebut, titik lemah dan krusial adalah dalam menentukan tingkat keuntungan yang diharapkan. Nilai sewa wajar memiliki sensitivitas yang tinggi terhadap tingkat keuntungan. Perubahan sedikit pada tingkat keuntungan akan meyebabkan perubahan yang besar pada nilai sewa wajar yang dihasilkan. Namun demikian, tingkat keuntungan ini sulit untuk didapatkan dan dibuktikan di pasar. Adapun komponen lain jika penilaian dilakukan untuk usaha yang telah berjalan akan mudah didapatkan, sedangkan untuk usaha baru harus melakukan upaya ekstra untuk mendapatkan data pembanding yang benar-benar sebanding. 
Konsep ini dapat diterapkan baik menggunakan metode direct capitalization atau menggunakan discounted cash flow (DCF) jika sewa memiliki durasi waktu yang panjang. Penerapan konsep ini dapat dilakukan untuk penilaian dalam rangka penentapan nilai wajar sewa tanah atau ruang bangunan berupa kantin, kios, perkebunan, papan reklame atau usaha lainnya yang langsung menghasilkan pendapatan (income production property). Agar menghasilkan nilai terbaik bagi pemilik tanah dan bangunan maka perhitungan harus menggunakan pemanfaatan sewa dengan usaha tertentu yang memberikan pendapatan terbaik dan tertinggi. Dalam penilaian yang pemanfaatannya sewa sudah berjalan dan usaha yang dijalankan diasumsikan sebagai usaha yang memberikan hasil terbaik dan tertinggi, maka perhitungan nilai sewa wajar dapat menggunakan data usaha yang berjalan tersebut. Namun demikian, jika usaha berjalan kurang efektif maka dilakukan penyesuaian berdasarkan kondisi usaha yang efektif. 

Contoh Kasus
Sebagai contoh kasus, dalam tulisan ini akan dibahas penentuan nilai sewa wajar untuk kantin suatu perkantoran yang telah berjalan. Penggunaan pendekatan data pasar dengan menggunakan data pembanding berupa kantin di kantor pemerintaha swasta dan kios-kios makanan di sekitar objek menghasilkan nilai sewa wajar sebesar Rp 60.000 per m2 per bulan. Untuk memberikan keyakinan maka dilakukan perhitungan berdasarkan pendekatan pendapatan. Dari hasil survei lapangan terhadap objek penilaian diketahui data-data sebagai berikut:
Luas area kantin                          : 20 m2 (diluar area tempat makan pengunjung)
Pengunjung rata-rata per hari      : 120 per orang
Penjualan rata-rata per hari         : Rp 3.375.000,00
Belanja Bahan rata-rata per hari : Rp 2.500.000,00
Gaji karyawan                             : Rp 10.500.000,00 per bulan
Jumlah hari operasi per bulan     : 22 hari
Pendapatan lain-lain                   : 5% dari penjualan rata-rata per hari (pendapatan dari penitipan pihak 3)
Biaya tetap diluar sewa ruang    : Rp 7.500.000,00 per tahun
Tingkat kapitalisasi                    : 10% (asumsi untuk jenis usaha kantin).

Dengan memasukan data-data objek penilaian sebagaimana di atas, maka didapat perhitungan sebagai berikut:
TR            =  Rp 3.375.000,- atau jika diketahui rata-rata transaksi per orang, maka dilakukan perhitungan dengan P = Rp 28.125,00 dikali Q = 120 (jumlah pengunjung)
TR/(1+K) =  Rp 3.375.000,00/1,1
                 = Rp 3.068.182,00
VC            = Rp 2.500.000 + (Rp10.500.000/22)
                  =  Rp 2.977.273,00
FC1           =  Rp 7.500.000,00 / (22*12 bulan)
                  = Rp 28.409

Maka Nilai Sewa adalah
Lr              = Rp 3.068.182 – (Rp 2.977.273,- + Rp 28.409)
                  =  Rp 62.500 per hari, atau
                  = Rp 68.750 per m2 per bulan atau
                  =  Rp 16.500.000 per tahun

Dari hasil perhitungan diatas, hasil yang didapat sudah mendekati nilai sewa wajar yang dihasilkan dari pendekatan data pasar. Namun demikian dari hasil pendekatan pendapatan, terlihat penerimaan negara dalam bentuk sewa masih dapat dioptimalkan dengan tetap tidak merugikan penyewa. 

Kesimpulan
Kontrol terhadap hasil penilaian dalam rangka menentukan nilai sewa wajar dengan pendekatan pasar, dapat dilakukan dengan menggunakan pendekatan pendapatan dengan memerhatikan estimasi pendapatan dan estimasi biaya yang dikeluarkan oleh calon penyewa. Estimasi pendapatan dan estimasi biaya dapat menggunakan data yang ada jika penyewaan sudah berlangsung, adapun untuk objek yang baru disewa menggunakan data objek yang sebanding.

Referensi.

Sumargo, Bagus. 2002. Perkembangan Teori Sewa Tanah dalam Perspektif Pemikiran Ekonomi. Jurnal The Winners, Vol.3 No. 2 September 2002. Jakarta. 2002

Aprilia, Wahyu Ika. Utomo, Chistiono. 2014. Analisis Penetapan Harga Jual Unit Apartemen Bale Hinggil di Surabaya. Jurnal Teknik Pomits Vol. 3 No. 2. Surabaya. 2014

Deak, Csaba. Rent Theory and The Price of Urban Land, Spatial Organization in a capitalist economy. King College. London. 1985

Gaffney. Land rent, Taxation and Public Policy: The Sources, Nature and Functions of Urban Land Rent.

Thrall, Grant Ian. Land Use and Urban Form, The Consumption theory of land rent. Methuen. New York and London. 1987