Indonesia, sebagai negara yang kaya akan keanekaragaman ekosistem dan sumber daya alam, menghadapi tantangan serius terkait perubahan iklim. Sektor industri dan kehutanan menjadi kontributor utama emisi Gas Rumah Kaca (GRK). Dengan total luas hutan lebih dari 130 juta hektar, Indonesia memiliki potensi besar untuk menyimpan atau mengemisi GRK. Namun, kerusakan hutan yang menyebabkan deforestasi telah menjadikan hutan Indonesia sebagai sumber emisi GRK. Untuk mengatasi dampak perubahan iklim, pemerintah Indonesia telah mengambil langkah progresif melalui regulasi dan kelembagaan. Indonesia telah meratifikasi berbagai perjanjian internasional, seperti UNFCCC, Protokol Kyoto, dan Paris Agreement, yang mengharuskan negara-negara untuk melaksanakan kebijakan guna mengatasi deforestasi dan menerapkan praktik pengelolaan hutan berkelanjutan.

Salah satu instrumen utama yang diperkenalkan adalah carbon trading atau perdagangan karbon, sebuah mekanisme berbasis pasar di mana izin emisi atau unit karbon dapat diperdagangkan untuk mengurangi total emisi GRK. Perdagangan karbon ini dianggap sebagai mekanisme yang meningkatkan fleksibilitas negara-negara dalam memenuhi komitmen pengurangan emisi. Sistem Perdagangan Karbon Uni Eropa (EU ETS) adalah bursa karbon tertua yang menerapkan sistem cap-and-trade, mencakup sekitar 11.300 instalasi energi intensif di 27 negara anggota. EU ETS telah menetapkan target pengurangan emisi sebesar 8% pada tahun 2012 dibandingkan dengan tingkat tahun 1990. Hingga kini, EU ETS telah menghasilkan keuntungan total sebesar 184 miliar Euro.

Sejalan dengan negara-negara lain, Indonesia juga mengintegrasikan perdagangan karbon melalui bursa karbon yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2023 tentang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan (P2SK) dan Peraturan Otoritas Jasa Keuangan Nomor 14 Tahun 2023 tentang Perdagangan Karbon Melalui Bursa Karbon (POJK 14/2023).

Bursa karbon di Indonesia, yang dikenal sebagai IDX Carbon, memperkenalkan unit karbon sebagai efek, berbeda dengan bursa internasional yang menganggapnya sebagai komoditas. Ini memungkinkan pengelolaan unit karbon sebagai efek yang dapat dijual kembali dalam bentuk derivatif, meskipun hal ini bertentangan dengan prinsip 'retired carbon', di mana unit karbon seharusnya digunakan sekali untuk mengurangi emisi.

Meskipun bursa karbon sudah diimplementasikan, masih ada beberapa tantangan yang perlu diatasi, seperti status unit karbon sebagai efek atau komoditas. Selain itu, peraturan saat ini belum sepenuhnya mampu mengatasi tantangan seperti double counting dan manipulasi pengukuran unit karbon, yang dapat mengurangi integritas dan kepercayaan pasar karbon.

Berdasarkan POJK 14/2023, perdagangan unit karbon dari luar negeri dapat difasilitasi oleh penyelenggara bursa karbon, namun hal ini membuka peluang double counting, di mana unit karbon yang sama dapat dihitung oleh dua entitas berbeda untuk tujuan pengurangan emisi mereka. Kasus double counting pernah terjadi pada bursa karbon Uni Eropa pada tahun 2010, yang mengakibatkan bursa ditutup sementara dan regulasi diubah.

Penyelenggaraan Bursa Karbon di Indonesia setelah berlakunya POJK 14/2023 tentang Bursa Karbon

Penyelenggaraan Bursa Karbon di Indonesia dilakukan atas pengawasan dari Otoritas Jasa Keuangan (OJK) dan dilaksanakan oleh penyelenggara pasar yang mendapatkan izin dari OJK yaitu PT BEI melalui IDX Carbon. Pada prinsipnya, transaksi yang dilaksanakan pada IDX Carbon yaitu merupakan perdagangan karbon dan/atau catatan kepemilikan unit karbon. Jenis-jenis unit karbon yang dapat diperdagangkan melalui IDX Carbon terdiri dari 2 jenis yaitu PTBAE-PU (allowance market); dan  SPE-GRK (offset market).

Unit karbon yang diperdagangkan berupa PTBAE-PU mengakomodir mekanisme allowance market atau sistem kuota dengan pembatasan pada periode tertentu. Sistem ini dikenal juga dengan mekanisme cap-and tradeyang umum dipergunakan dalam bursa karbon non-sukarela. Dalam mekanisme ini, pemerintah pertama-tama menetapkan “cap atau batasan” pada jumlah total emisi polutan yang dapat dilepaskan. Bagi pelaku usaha yang melewati cap tersebut dapat membeli unit karbon dari pelaku usaha lain yang memiliki kelebihan cap. 

Sementara itu mekanisme perdagangan SPE-GRK dalam offset market atau yang lebih dikenal dengan karbon kredit merupakan sertifikat atas pengurangan emisi yang dilakukan oleh perusahaan atau kegiatan tertentu setelah melewati tahap Pengukuran, Pelaporan, dan Verifikasi (Measurement, Reporting, and Verification), dan dicatat dalam Sistem Registri Nasional Pengendalian Perubahan Iklim (SRN-PPI.) SPE-GRK dapat diperdagangkan berdasarkan proyek melalui mekanisme Lelang, Marketplace, atau Negosiasi, di mana perusahaan dapat membeli dan menjual SPE-GRK tertentu melalui Bursa Karbon. Selain itu, SPE-GRK juga dapat diperdagangkan berdasarkan jenis pengelompokan di pasar reguler. Di pasar ini, setiap SPE-GRK yang diperdagangkan di IDX Carbon akan diklasifikasikan sesuai dengan standar tertentu, dan pembeli akan mendapatkan detail proyek yang dibelinya setelah transaksi selesai. 

Jenis-jenis Unit Karbon yang berupa PTBAE-PU dan SPE-GRK ini wajib dicatatkan terlebih dahulu dalam SRN PPI yang menjadi kewenangan Direktorat Jenderal Pengendalian Perubahan Iklim Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan RI (Direktorat Jenderal PPI KLHK). Sehingga untuk mendapatkan legalitas dari Unit Karbon yang dapat diperdagangkan dalam IDX Carbon diperlukan Kerjasama antar Lembaga yang terkait, khususnya KLHK yang memiliki kewenangan dalam penyelenggaraan mitigasi, adaptasi, penurunan emisi gas rumah kaca, penurunan dan penghapusan bahan perusak ozon, mobilisasi sumber daya, inventarisasi gas rumah kaca, monitoring, pelaporan dan verifikasi aksi mitigasi perubahan iklim serta pengendalian kebakaran hutan dan lahan. 

Efektivitas Perdagangan Karbon di Indonesia berdasarkan POJK 14/2023

Mengacu pada teori Friedman, maka untuk mengukur efektivitas hukum dari suatu ketentuan harus memenuhi 3 (tiga) unsur, yaitu:

1.     Struktur Hukum

Pengaturan mengenai perdagangan karbon di Indonesia telah diatur dan dilembagakan melalui berbagai peraturan perundang-undangan. Hal ini dimulai dengan ratifikasi UNFCCC melalui Undang-Undang No. 6 Tahun 1994, kemudian ratifikasi Protokol Kyoto melalui Undang-Undang No. 17 Tahun 2004, dan terakhir ratifikasi Paris Agreement dengan terbitnya Undang-Undang No. 16 Tahun 2016. Selain itu, langkah-langkah untuk mengintegrasikan perdagangan karbon secara kelembagaan melalui bursa karbon telah dilakukan oleh pemerintah dan diimplementasikan ke dalam kerangka regulasi. Ini ditandai dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2023 tentang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan serta Peraturan pelaksanaan teknis mengenai Bursa Karbon Indonesia yang tertuang dalam Peraturan Otoritas Jasa Keuangan Nomor 14 Tahun 2023 tentang Perdagangan Karbon Melalui Bursa Karbon.

Secara struktural, regulasi perdagangan karbon di Indonesia telah dipersiapkan dengan baik. Namun, dari segi kelembagaan yang mengawasi bursa karbon, yaitu Otoritas Jasa Keuangan (OJK) untuk bursa karbon sekuritas (IDX Carbon) dan Badan Pengawas Perdagangan Berjangka Komoditi (BAPEPTI) untuk bursa karbon komoditas (ICDX), masih diperlukan berbagai mitigasi untuk menghadapi tantangan perkembangan perdagangan karbon di masa depan.

Hal ini terkait dengan status unit karbon sebagai efek yang diamanatkan oleh POJK 14/2023. Konsep unit karbon sebagai efek, bukan komoditas, dapat menciptakan pengkhususan dalam penyelenggaraan bursa karbon, dimana perdagangan efek di Indonesia dilakukan oleh Bursa Efek Indonesia (BEI) yang saat ini merupakan lembaga perdagangan efek. Sementara lembaga lain yang secara teknis dapat menjadi penyelenggara seperti ICDX tidak diakomodasi sebagai penyelenggara karena sifat unit karbon yang telah diatur dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia mengenai bursa karbon.

Oleh karena itu, meskipun struktur hukum untuk perdagangan karbon di Indonesia telah dibangun dengan baik, masih diperlukan langkah-langkah lebih lanjut dalam pengembangan dan penguatan kelembagaan. Hal ini termasuk memastikan koordinasi yang efektif antara OJK dan BAPEPTI serta melakukan penyesuaian peraturan untuk menghadapi tantangan dan dinamika perdagangan karbon di masa depan. Peran serta lembaga-lembaga terkait dalam memfasilitasi dan mengawasi perdagangan karbon akan sangat penting untuk memastikan bahwa mekanisme ini berjalan dengan lancar dan memberikan manfaat maksimal bagi upaya mitigasi perubahan iklim di Indonesia.

2.     Substansi Hukum

Peraturan Otoritas Jasa Keuangan (POJK) tentang Bursa Karbon mengatur bahwa unit karbon yang diperdagangkan melalui bursa karbon dikategorikan sebagai efek. Hal ini berarti unit karbon tersebut harus didaftarkan terlebih dahulu di Sistem Registri Nasional Pengendalian Perubahan Iklim (SRN-PPI) dan juga terdaftar di bawah penyelenggara bursa karbon. Penyelenggara bursa karbon haruslah memiliki izin usaha dari OJK.

Pasal 3 Ayat (3) POJK 14/2023 memperbolehkan penyelenggara bursa karbon untuk memfasilitasi perdagangan unit karbon dari luar negeri yang terdaftar di SRN-PPI atau unit karbon yang tidak terdaftar di SRN-PPI, selama hal ini tidak melanggar peraturan perundang-undangan yang berlaku. Di sisi lain, Pasal 6 Ayat (2) menjelaskan bahwa penyelenggara bursa karbon dapat mengembangkan produk berbasis unit karbon setelah memperoleh persetujuan dari OJK.

Namun, terdapat batasan yang ditetapkan. Pasal 9 menegaskan bahwa penyelenggara bursa karbon dilarang melakukan transaksi untuk kepentingan dirinya sendiri di dalam sistem yang dijalankannya. Selain itu, Pasal 13 mewajibkan penyelenggara bursa karbon untuk memiliki modal disetor minimal sebesar Rp100.000.000.000,00 (seratus miliar rupiah), dan modal tersebut tidak boleh diperoleh dari pinjaman.

Otoritas Jasa Keuangan (OJK) bertindak sebagai penjaga gawang dalam mengawasi kelancaran dan akuntabilitas perdagangan karbon di bursa karbon. Peran OJK meliputi:

1)    Pengawasan menyeluruh: OJK mengawasi semua aspek penting dalam perdagangan karbon, mulai dari penyelenggara bursa karbon, infrastruktur pasar, pengguna jasa, hingga transaksi dan penyelesaian transaksi unit karbon. Hal ini dilakukan untuk memastikan perdagangan yang adil, transparan, dan terhindar dari praktik curang.

2)    Tata kelola yang kokoh: OJK memastikan tata kelola perdagangan karbon berjalan dengan baik dan sesuai dengan standar yang ditetapkan. Hal ini penting untuk menjaga kepercayaan publik terhadap sistem perdagangan karbon.

3)    Manajemen risiko yang terukur: OJK mengawasi penerapan manajemen risiko yang memadai oleh penyelenggara bursa karbon untuk meminimalisir potensi risiko yang terkait dengan perdagangan karbon.

4)    Perlindungan konsumen: OJK melindungi hak-hak konsumen dan memastikan mereka terhindar dari praktik perdagangan yang tidak adil dan menyesatkan.

Pengawasan menyeluruh: OJK tidak hanya mengawasi perdagangan karbon di bursa karbon, tetapi juga produk dan kegiatan lain yang terkait dengan perdagangan karbon. Hal ini dilakukan untuk memastikan ekosistem perdagangan karbon yang sehat dan terintegrasi.

Penyelenggara bursa karbon, dalam menjalankan kegiatan usahanya, diizinkan untuk menyusun peraturan. Namun, peraturan tersebut harus terlebih dahulu mendapatkan persetujuan dari OJK sebelum berlaku. Hal ini untuk memastikan peraturan tersebut selaras dengan tujuan OJK dalam menjaga perdagangan karbon yang akuntabel dan berkelanjutan.

Meskipun demikian, terdapat beberapa kekurangan dalam peraturan ini. Salah satunya adalah dasar dari modal disetor sebagai penyelenggara bursa karbon yang sama persis dengan aturan yang terdapat dalam POJK 3/2021 tentang bursa efek. Hal ini dianggap dapat membuat bursa karbon menjadi eksklusif. Selain itu, beberapa ketentuan dalam POJK 14/2023 dinilai meniru ketentuan bursa efek. Selain itu, peraturan ini juga mencatat bahwa bentuk perdagangan karbon dianggap sebagai efek, sehingga kemungkinan terjadinya penghentian pencatatan (delisting) menjadi masalah, padahal karbon tidak dapat dihapus atau dihentikan perdagangannya.

Pasal 27 POJK 14/2023 mengatur tentang persyaratan dan prosedur yang harus dipenuhi oleh penyelenggara bursa karbon, yang seharusnya mengikuti prinsip keterbukaan, aksesibilitas, dan kesempatan yang sama, namun bertentangan dengan konsep karbon sebagai efek. Hal ini karena jika bursa karbon dianggap sebagai efek, maka pelaku pasar efek juga dapat terlibat. Namun, peraturan ini belum menjelaskan dengan jelas siapa yang dapat terlibat dalam perdagangan karbon selain penyelenggara. Apakah individu, koperasi, komunitas, atau LSM dapat berpartisipasi dalam perdagangan karbon atau tidak, masih menjadi pertanyaan terbuka.

Sementara itu, Pasal 25 C poin 7 mencakup penghentian perdagangan dan kelanjutan perdagangan dalam kondisi darurat, tetapi tidak memberikan penjelasan yang memadai tentang kondisi darurat yang dimaksud. Hal ini menjadi perhatian karena karbon bukanlah kepemilikan perusahaan yang dapat mengalami kebangkrutan. Karbon akan selalu ada, kecuali dalam situasi tertentu seperti kebakaran hutan yang dapat mempengaruhi nilai karbon.

Pemilihan sistem bursa karbon berbasis efek dapat menimbulkan kebingungan di pasar. Hal ini dikarenakan mayoritas negara lain, termasuk bursa karbon eropa dan amerika serikat, menggunakan sistem bursa karbon berbasis komoditas. Perbedaan ini dapat memicu kesalahpahaman dan kerumitan bagi para pelaku pasar.

Sistem bursa karbon berbasis komoditas memiliki keunggulan dalam hal transparansi pasar. Harga unit karbon akan ditentukan berdasarkan harga pasar global yang aktual, sehingga memberikan gambaran yang jelas tentang nilai sebenarnya emisi karbon. Di sisi lain, sistem bursa karbon berbasis efek dikhawatirkan dapat membuat kedalaman pasar karbon menjadi dangkal. Hal ini berarti likuiditas pasar akan menurun, dan transaksi unit karbon bisa jadi lebih sulit dan mahal.

Secara substansi hukum masih terdapat berbagai permasalahan yang timbul mengenai pelaksanaan bursa karbon di Indonesia. Jika menganalisis dari legal karakteristik unit karbon yang masih belum memiliki kepastian, karena dalam POJK 14/2023 diatur jelas bahwa unit karbon merupakan efek. Sementara terhadap hal tersebut masih terdapat pro dan kontra dikarenakan bentuk efek yang memungkinkan adanya pergeseran tujuan dari upaya mengurangi emisi karbon menjadi sebuah intrumen ekonomi saja.

3.     Budaya Hukum

Bursa Karbon Indonesia masih tergolong sebagai lembaga yang relatif baru. Sampai saat ini, aktivitas perdagangan yang tercatat pada IDX Carbon masih terbatas pada perdagangan Unit Karbon seperti SPE-GRK, dengan total sebanyak 1.792.322 Unit SPE-GRK yang telah dikeluarkan hingga Maret 2024 (lihat Tabel 1, Data penerbitan unit SPE-GRK). Namun, belum ada perdagangan yang tercatat untuk Unit PTBAE-PU, yang berarti belum ada unit PTBAE-PU yang dikeluarkan oleh SRN-PPI.

Melihat data ini, disayangkan bahwa sejak beroperasinya bursa karbon IDX Carbon, belum ada transaksi yang dilakukan atas unit PTBAE-PU. Hal ini disebabkan oleh belum masuknya unit PTBAE-PU ke dalam registry SRN-PPI Kementerian LHK. Situasi ini menjadi perhatian khusus, terutama mengingat belum adanya pelaku usaha yang diwajibkan oleh pemerintah untuk melaksanakan PTBAE-PU. Sistem ini dikenal dengan mekanisme cap-and-trade yang umum digunakan dalam bursa karbon di banyak negara, namun belum diterapkan secara luas di Indonesia.

Diperlukan langkah-langkah lebih lanjut untuk memastikan bahwa mekanisme perdagangan karbon di Indonesia dapat berjalan efektif dan efisien. Ini termasuk memperbarui registry SRN-PPI agar mencakup semua unit karbon yang memenuhi syarat serta mendorong pelaku usaha untuk aktif berpartisipasi dalam perdagangan karbon.

Kesimpulan

Secara struktur hukum, pengaturan perdagangan karbon di Indonesia telah ada, tetapi membutuhkan penyesuaian lebih lanjut untuk memastikan efektivitasnya di masa depan. Dari segi substansi hukum, masih ada kebingungan terkait status unit karbon sebagai efek atau komoditas, yang dapat mempengaruhi tujuan perdagangan karbon. Budaya hukum di Indonesia terkait perdagangan karbon masih dalam tahap awal, ditandai dengan minimnya transaksi yang terjadi pada IDX Carbon.

Meskipun telah diatur dalam POJK 14/2023 Regulasi perdagangan karbon dan bursa karbon di Indonesia belum sepenuhnya mampu mengakomodir tantangan di masa depan, terutama terkait potensi double counting. Beberapa tantangan utama meliputi kurangnya pemahaman tentang perdagangan karbon, risiko manipulasi pengukuran unit karbon, dan potensi double counting.

Referensi

1. Satuan Tugas Persiapan Kelembagaan REDD+ Indonesia, 2012, Strategi Nasional REDD+ (Jakarta: REDD+ Indonesia), hlm. 4
2. Institute for Global Environmental Strategis, Panduan Kegiatan MBP di Indonesia (Bogor: IGES, 2006), hlm. 16
3. Julien Chevallier, Econometric Analysis of Carbon Markets: The European Union Emissions Trading Scheme and Clean Development Mechanism, (New York: Springer, 2012), hlm. 3
4. Suci Ariyanti, dkk, “Implementasi Perdagangan Karbon di Indonesia Pasca Terbitnya POJK Nomor 14 Tahun 2023 tentang Bursa Karbon”, Jurnal Magister Hukum Law and Humanity, Vol. 2 No. 1, (2024), hlm. 36
5. Michael Szabo dan Nina Chestney, “Used Carbon Credit Seller Named, Deals Revealed”, reuters.com, tersedia pada https://www.reuters.com/article/idUSLDE64D1X2/, diakses pada 7 Desember 2023
6. Undang-undang tentang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan, UU Nomor 4 Tahun 2023, LN Tahun 2023 No. 4, TLN No. 6845, Pasal 24 ayat (3)
7. Legal information Institute “cap-and-trade”, law.cornell.edu, tersedia pada https://www.law.cornell.edu/wex/cap-and-trade, diakses pada 22 Februari 2024
8. Carbon Offset Guide, “Mandatory & Voluntary Offset Markets”, offsetguide.org, tersedia pada https://www.offsetguide.org/understanding-carbon-offsets/carbon-offset-programs/mandatory-voluntary-offset-markets/, diakses pada 22 Februari 2024
9. Peraturan Otoritas Jasa Keuanagan tentang Perdagangan Karbon Melalui Bursa Karbon, POJK Nomor 14 Tahun 2023, LN Tahun 2023 No. 24/OJK, TLN No. 48/OJK , Pasal 3 ayat (2)
10. Lawrence M Friedman, American Law, (New York : WW Norton & Company, 1984), hal. 5-8
11. SRN PPI, “Sistem Registri Nasional Perubahan Iklim”, srn.menlhk.go.id, tersedia pada https://srn.menlhk.go.id/index.php?r=home/index, diakses pada 20 Maret 2024