Ditulis oleh: Ida Kade Sukesa/Kepala Seksi Pengelolaan Kekayaan Negara KPKNL Bima

Apakah bongkaran bangunan yang berasal dari penghapusan karena sebab lain adalah bangunan? Pertanyaan ini tampaknya sederhana dan bahkan bagi beberapa orang sangat sepele dan tidak perlu dipertanyakan. Sementara penanyanya akan diragukan kemampuannya dalam pengelolaan Barang Milik Negara (BMN). Jawabannya sesungguhnya mudah saja, bongkaran masuk dalam kategori selain tanah dan/atau banguan (STB). Cukup? Tidak, kenyataannya tidak semudah itu. Bagaimana dengan jika ketika akan dijual bangunannya masih berdiri? Lantas, karena bangunan masih berdiri siapa yang berwenang untuk menilainya? Tentu dalam kaitannya dengan pembagian kewenangan penilaian tanah dan/atau bangunan (TB) dan STB. Bagi yang memahami bahwa yang dijual bukan bangunannya melainkan bongkarannya tentu dapat menjawab dengan mudah, namun bagi lainnya mereka bersikukuh ini bangunan.

Puluhan tahun sudah sejak terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah (PP 6/2006), dan bahkan telah diganti dengan Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2020 (selanjutnya dalam artikel ini disebut dengan PP 27/2014 saja) sejak 12 tahun lalu, hal ini masih saja membingungkan bagi banyak pihak termasuk di lingkungan Pengelola Barang. Karenanya, dalam artikel ini penulis mencoba mengurai dengan lebih sistematis perihal ini, dengan harapan dapat dipahami, dan segala hal mengenai administrasi negara dapat dijamin keabsahannya, mengingat pemahaman yang benar akan hal ini menentukan langkah administrasi berikutnya yang pada gilirannya menentukan keabsahan Putusan Pejabat Tata Usaha Negara.

Apakah Bongkaran Bangunan dari Penghapusan Bangunan Karena Sebab Lain adalah Bangunan?

Sebenarnya dalam babon pengelolaan BMN (PP 27/2014) dan berbagai turunannya, silang sengkarut mengenai hal ini dapat disimpulkan dengan mudah. Dalam ketentuan turunan PP 27/2014 terdapat beberapa ketentuan yang secara tegas menggolongkan bongkaran bangunan sebagai STB.

Yang pertama, dari perspektif pengelolaan secara umum, pada PMK Nomor 111/PMK.06/2016 tentang Tata Cara Pelaksanaan Pemindahtanganan Barang Milik Negara sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 165/PMK.06/2021 (selanjutnya dalam artikel ini disebut dengan PMK 111/2016 saja) Pasal 34 ayat 1 disebutkan bahwa penjualan BMN selain tanah dan/atau bangunan berupa bongkaran bangunan yang berasal dari: a) BMN berupa bangunan yang berdiri di atas tanah Pihak Lain atau Pemerintah Daerah/Desa dan Pihak Lain atau Pemerintah Daerah/Desa tersebut akan menggunakan tanah tersebut; b) BMN berupa bangunan dalam kondisi rusak berat dan/atau membahayakan lingkungan sekitar; c) BMN berupa bangunan yang berdiri di atas tanah yang menjadi objek pemanfaatan dalam bentuk Kerja Sama Serah/Bangun Pemanfaatan, Serah Guna, Penyediaan Infrastruktur; Bangun Kerja Guna Sama; d) BMN berupa bangunan karena anggaran untuk bangunan pengganti sudah disediakan dalam dokumen penganggaran; e) BMN berupa bangunan yang dihapuskan karena terkena program strategis nasional atau terkena pembangunan untuk kepentingan umum; atau f) BMN berupa sebagian bangunan: (1) yang melekat pada bangunan milik Pihak Lain atau Pemerintah Daerah/Desa; dan (2) Pihak Lain atau Pemerintah Daerah/Desa tersebut akan menggunakan bangunan miliknya tersebut. Dari pasal ini dapat dikatakan dengan tegas bahwa ketentuan-ketentuan pengelolaan BMN memperlakukan bongkaran bangunan sebagai STB.

Selanjutnya yang kedua dari perspektif penilaian per se, dalam Keputusan Direktur Jenderal Kekayaan Negara Nomor KEP- 436/KN/2020 Tentang Petunjuk Teknis Penilaian Bongkaran Bangunan pada Lampiran bagian B disebutkan bahwa objek penilaian bongkaran bangunan meliputi: a) material hasil pembongkaran bangunan; dan b) material bongkaran pada bangunan yang akan dibongkar. Selanjutnya pada ketentuan berikutnya disebutkan secara tegas bahwa bongkaran bangunan dimaksud, dikategorikan sebagai objek penilaian selain tanah dan/atau bangunan. Kategori dalam ketentuan ini juga sudah mempertimbangkan apabila bangunan masih berdiri. Dengan kata lain, ketentuan ini bahkan memberikan penjelasan yang lebih tegas mengenai potensi sengkarut dalam hal bangunan masih berdiri, bahwa baik masih berdiri maupun telah dibongkar, keduanya termasuk dalam STB. 

Mengenai Penilaian STB

Lantas, setelah jelas mengenai kategorinya sebagai STB, bagaimana dengan kewenangan penilaiannya? Mengenai hal ini PP 27/2014 telah memberikan ketegasan. Pada pasal 51 ayat (1) disebutkan bahwa Penilaian Barang Milik Negara selain tanah dan/atau bangunan dalam rangka Pemanfaatan atau Pemindahtanganan dilakukan oleh tim yang ditetapkan oleh Pengguna Barang, atau menggunakan Penilai yang ditetapkan oleh Pengguna Barang. Yang mana sesuai dengan pasal 51 ayat (3) Penilaian Barang Milik Negara dimaksud dilaksanakan untuk mendapatkan nilai wajar sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan apabila dilakukan oleh Penilai, atau untuk menghasilkan nilai taksiran apabila dilakukan oleh tim internal Pengguna Barang.

Ketentuan ini secara jelas mengatakan bahwa yang berwenang untuk melakukan penilaian atas STB untuk kepentingan tersebut di atas adalah tim yang ditetapkan oleh Pengguna Barang. Dalam PP ini sendiri tidak ada pengaturan berbeda ataupun hal sebaliknya, termasuk tidak memberi ruang adanya kewenangan Pengelola Barang untuk menetapkan dan menugaskan Penilai, untuk melakukan penilaian atas STB untuk kepentingan sebagaimana dimaksud di atas.

Kewenangan Pengelola Barang Memproses Persetujuan, Termasuk Melakukan Penilaian

Setelah penilaiannya jelas, lantas bagaimana dengan persetujuannya? Sesuai dengan PMK 83/PMK.06/2016 tentang Tata Cara Pelaksanaan Pemusnahan dan Penghapusan Barang Milik Negara (selanjutnya dalam artikel ini disebut dengan PMK 83/2016 saja) Pasal 47 ayat (8), disebutkan bahwa dalam hal penghapusan BMN yang harus dihapuskan karena sebab lain yang meliputi: 1) harus dihapuskan untuk BMN berupa bangunan yang berdiri di atas tanah Pihak Lain atau Pemerintah Daerah karena tidak dapat dilakukan Pemindahtanganan; 2) harus dihapuskan untuk bangunan dalam kondisi rusak berat dan/ atau membahayakan lingkungan sekitar; 3) harus dihapuskan karena anggaran untuk bangunan pengganti sudah disediakan dalam dokumen penganggaran; dan 4) keadaan kahar (force majeure), terdapat bongkaran, Pengguna Barang melakukan pemindahtanganan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.

Selanjutnya pada PMK 83/2016 Pasal 47 ayat (9), disebutkan bahwa dalam hal Penghapusan BMN yang harus dihapuskan untuk bangunan yang berdiri di atas tanah yang menjadi objek pemanfaatan dalam bentuk Kerjasama Pemanfaatan, Bangun Guna Serah/Bangun Serah Guna atau Kerjasama Penyediaan Infrastruktur, setelah bangunan tersebut diperhitungkan sebagai investasi pemerintah terdapat bongkaran, Pengguna Barang melakukan pemindahtanganan sesuai dengan perjanjian pemanfaatan BMN antara Pengguna Barang dan mitra pemanfaatan.

Lebih lanjut, dalam PMK 111/2016 Pasal 34 ayat 1 diatur bahwa penjualan BMN selain tanah dan/atau bangunan berupa bongkaran bangunan yang berasal dari: a) BMN berupa bangunan yang berdiri di atas tanah Pihak Lain atau Pemerintah Daerah/Desa dan Pihak Lain atau Pemerintah Daerah/Desa tersebut akan menggunakan tanah tersebut; b) BMN berupa bangunan dalam kondisi rusak berat dan/atau membahayakan lingkungan sekitar; c) BMN berupa bangunan yang berdiri di atas tanah yang menjadi objek pemanfaatan dalam bentuk Kerja Sama Serah/Bangun Pemanfaatan, Serah Guna, Penyediaan Infrastruktur; Bangun Kerja Guna Sama; d) BMN berupa bangunan karena anggaran untuk bangunan pengganti sudah disediakan dalam dokumen penganggaran; e) BMN berupa bangunan yang dihapuskan karena terkena program strategis nasional atau terkena pembangunan untuk kepentingan umum; atau f) BMN berupa sebagian bangunan: (1) yang melekat pada bangunan milik Pihak Lain atau Pemerintah Daerah/Desa; dan (2) Pihak Lain atau Pemerintah Daerah/Desa tersebut akan menggunakan bangunan miliknya tersebut, dilakukan sesuai tahapan sebagaimana dimaksud dalam ketentuan tersebut.

Selanjutnya pada Pasal 34, diatur mengenai ketentuan pelaksanaannya yaitu: (a) permohonan persetujuan Penjualan BMN diajukan oleh Pengguna Barang kepada Pengelola Barang dalam satu kesatuan dengan persetujuan Penghapusan BMN; (b) permohonan persetujuan Pengelola Barang atas permohonan Penjualan menjadi satu kesatuan dengan persetujuan Penghapusan bangunan; dan (c) Pengguna Barang melakukan Penghapusan BMN tersebut dari Daftar Barang Pengguna dengan berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang Penghapusan BMN.

Dari pasal demi pasal di atas, telah jelas kiranya pengenai persetujuan penjualannya. Pertanyaan selanjutnya adalah apakah terhadap STB ini (tentu termasuk STB selain bongkaran) dapat dilakukan penilaian oleh tim yang ditetapkan oleh Pengelola Barang. Terkait ini dalam PMK 111/2016 pasal 33 huruf e angka 4 disebutkan bahwa dalam melakukan penelitian atas permohonan penjualan BMN selain tanah dan/atau bangunan dari Pengguna Barang, Pengelola Barang melakukan penelitian terhadap dokumen hasil Penilaian, termasuk mengajukan permohonan kepada Penilai untuk melakukan Penilaian atas BMN berupa selain tanah dan/atau bangunan dalam hal permohonan penjualan BMN tidak disertai dengan hasil penilaian. Dengan kata lain berdasarkan PMK ini, norma kewenangan^[i] Pengelola Barang untuk menetapkan dan menugaskan Penilai untuk melakukan penilaian timbul jika dan hanya jika permohonan tidak disertai dengan hasil penilaian, atau, Pengelola Barang tidak memiliki kewenangan untuk menugaskan/meminta penilai untuk melakukan penilaian dalam hal permohonan Pengguna Barang telah dilengkapi dengan hasil penilaian.

Kesimpulan

Dari uraian di atas dapat diambil beberapa kesimpulan. Pertama, bahwa bongkaran bangunan yang berasal dari penghapusan karena sebab lain adalah STB, termasuk apabila bangunan itu masih berdiri. Kedua, Penilaian atas bongkaran bangunan dilakukan oleh tim yang ditetapkan oleh Pengguna Barang (dapat melibatkan Penilai ditetapkan oleh Pengguna Barang). Selanjutnya yang ketiga, penjualan dilakukan berdasarkan ketentuan yang berlaku terkait penjualan STB, yang mana permohonannya dilakukan dalam satu kesatuan dengan permohonan penghapusannya. Selanjutnya, kewenangan Pengelola Barang untuk menetapkan dan menugaskan (mengajukan permohonan kepada – sesuai PMK) Penilai untuk melakukan penilaian timbul jika dan hanya jika permohonan Pengguna Barang tidak disertai dengan hasil penilaian.

Diskusi

Tampaknya masih terdapat beberapa hal yang dapat didiskusikan. Pertama, mengenai pengaturan atas penyelesaian bongkaran bangunan BMN. Penyelesaian bongkaran bangunan sepertinya masih belum sepenuhnya dianggap penting, sehingga pengaturan khusus (bab atau pasal khusus) yang setidaknya memuat prinsip umum pun belum ada. Namun demikian, hemat penulis, hendaknya mengenai bongkaran bangunan dapat menerima porsi yang lebih besar dalam ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang pengelolaan kekayaan negara nantinya. Ini penting mengingat fakta, bahwa dalam beberapa lelang bongkaran misalnya, bongkaran bangunan dapat laku miliaran rupiah, jumlah yang tidak sedikit (contoh lainnya bongkaran dari renovasi atau penggantian baru atas jembatan, bangunan gedung besar dan lain-lain). Memberi porsi lebih besar agaknya perlu untuk menghindari persoalan seperti potensi kerugian negara karena bongkaran bangunan diabaikan begitu saja tanpa justifikasi yang jelas. Apalagi bongkaran bangunan (meskipun ada ruang untuk ditatausahakan sebagai persediaan) seringkali tidak dilakukan pencatatan.

Selanjutnya yang kedua adalah mengenai kewenangan Pengelola Barang untuk menetapkan dan menugaskan (mengajukan permohonan kepada – sesuai PMK) Penilai untuk melakukan penilaian, dalam hal permohonan tidak disertai dengan hasil penilaian sesuai PMK 111/2016 tersebut di atas. Dalam keterbatasan pemahaman penulis, ketentuan ini tidak ada dalam PP 27/2014 sehingga secara potensial merupakan norma baru yang muncul dalam PMK, sementara PMK pada dasarnya adalah aturan pelaksanaan dari PP. Hal ini menjadi bermasalah karena PMK menyimpangi ketentuan di atasnya (PP), sehingga dengan mengingat adagium hukum lex superiori derogat legi inferior^[ii] berpotensi untuk dianggap tidak ada, dan putusan tata usaha negara yang didasarkan pada ini menjadi bermasalah. Tentu disini ada solusinya, pemohonan dikembalikan kepada Pengguna Barang untuk dilengkapi dengan hasil penilaian.

Yang terakhir terkait dengan posisi penghapusan bangunan dan penjualan bongkaran. Hal ini bukanlah permasalahan norma tapi lebih kepada permasalahan menuangkan norma dalam produk hukum. PP dan PMK tersebut di atas sejatinya menempatkan kedua proses itu sebagai proses yang dapat berjalan simultan, dalam artian, penghapusan bangunan dapat langsung dilakukan berdasarkan persetujuan penghapusan tanpa harus menunggu penjualan selesai. Namun hal ini kadang belum tercermin secara jelas karena seringkali masih terbingungkan dengan ketentuan penjualan STB yang berdiri sendiri (peralatan mesin atau lainnya). Atau dengan kata lain, ketentuan tata cara penjualan dan penghapusan harusnya dikelompokkan terpisah dalam diktum-diktum tata cara dalam surat persetujuan, termasuk pelaporan yang dilakukan terpisah.

[i] Agar dibaca dalam perspektif wetmatigheid van bestuur, dalam hukum administrasi negara dikenal sebagai asas legalitas, yang berarti setiap tindakan pemerintahan harus memiliki dasar hukum dalam peraturan perundang-undangan. Asas ini menegaskan bahwa tindakan pemerintah tidak boleh sewenang-wenang dan harus tunduk pada hukum. 

[ii] Lex superiori derogat legi inferiori  adalah asas hukum yang menyatakan bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya mengesampingkan peraturan yang lebih rendah dalam hierarki, terutama saat terjadi konflik atau pertentangan.