Diskresi dan Seni Pengambilan Keputusan Pejabat Publik Berbasis Tiga Pendekatan

Oleh Yuliawan Anastasius (Pelaksana pada KPKNL Batam)

Dinamika Pengambilan Keputusan Pejabat Publik

Pengambilan keputusan merupakan tugas dan tanggung jawab pejabat publik dalam memberikan pelayanan publik. Pengambilan keputusan tersebut dilakukan baik dalam tataran pengambilan kebijakan sampai dengan pelaksanaan di tingkat operasional. Namun demikian, seringkali pengambilan keputusan tersebut menjadi bias dan sulit untuk dilakukan oleh pejabat publik apabila mempertimbangkan risiko dan tanggung jawab atas setiap keputusan yang diambil oleh pejabat yang bersangkutan.

Dinamika pengambilan keputusan oleh pejabat publik sangatlah beragam. Ada kalanya pengambilan keputusan dihadapkan pada pilihan yang disediakan berdasarkan peraturan yang berlaku. Ada kalanya pengambilan keputusan dihadapkan pada tidak adanya peraturan yang mengatur/kekosongan hukum, atau bahkan pengambilan keputusan pejabat publik dihadapkan pada risiko operasional dan tarik ulur kepentingan diluar kekuasaan pejabat yang bersangkutan.

Beberapa waktu lalu kita mendengar berita pejabat-pejabat yang duduk dalam kursi pesakitan atas pengambilan keputusan yang telah dilaksanakan, dimana dalam kasus-kasus tersebut para pejabat tersebut tidak terbukti memperkaya diri sendiri dan tidak menerima gratifikasi tetapi dipandang menimbulkan kerugian negara. Contoh beberapa kasus popular antara lain kasus impor gula yang mendera Thomas Trikasih Lembong (Tom Lembong) yang menjabat sebagai Menteri Perdagangan. Contoh berikutnya adalah keputusan bisnis pembelian impor LNG dari perusahaan Amerika Serikat yang membuat Karen Agustiawan selaku Direktur Utama PT Pertamina (Persero) dituduh merugikan negara. Contoh terakhir adalah kasus yang menimpa Ira Puspadewi sebagai Direktur Utama PT ASDP Indonesia Ferry yang berhasil membuat perusahaan plat merah tersebut membukukan keuntungan operasional, tetapi dianggap merugikan negara atas keputusan bisnis akuisisi PT Jembatan Nusantara. Alih-alih mempercepat proses pengambilan keputusan, contoh dinamika pengambilan keputusan tersebut justru dapat mendorong pejabat publik untuk tidak mengambil keputusan yang menjadi tanggung jawabnya dan mempertahankan status quo.

B.L.W. Visser sebagaimana dikutip oleh Bagir Manan menyatakan bahwa tanggung jawab Pemerintah untuk memberikan pelayanan publik sebenarnya merupakan perwujudan dari paham negara kesejahteraan (welfare state). Indonesia juga menganut paham negara kesejahteraan sebagaimana termaktub dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945. Ridwan H.R. (2006) dalam bukunya yang berjudul “Hukum Administrasi Negara” menyatakan bahwa dalam paham negara kesejahteraan, Pemerintah merupakan pihak yang bertanggung jawab atas kesejahteraan rakyat. Julista Mustamu (2011) dalam jurnal penelitian berjudul “Diskresi dan Tanggung Jawab Administrasi Pemerintahan” menyatakan bahwa konsekuensi dari negara kesejahteraan tersebut, Pemerintah harus berperan aktif mencampuri bidang kehidupan sosial ekonomi masyarakat.

Indonesia merupakan negara berdasarkan hukum, dengan demikian setiap pengambilan keputusan yang dilakukan oleh pejabat publik haruslah didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan. Akan tetapi, dalam tataran operasional kerap kali peraturan perundang-undangan tidak cukup mengatur dan memberikan petunjuk atas pelaksanaan pelayanan publik kepada masyarakat yang bersifat dinamis. Bagir Manan sebagaimana dikutip oleh Julista Mustamu menyampaikan bahwa terdapat permasalahan pada asas legalitas yang menjadi sandaran pengambilan keputusan pejabat publik, yakni cacat bawaan (naturally defect) dan cacat buatan (artificial defect).

Lebih lanjut Adam Setiawan dan Nehru Asyikin (2020) menjelaskan pernyataan Bagir Manan tersebut, yakni peraturan perundang-undangan bersifat tidak fleksibel mengikuti perkembangan masyarakat dan peraturan tidak pernah lengkap untuk memenuhi semua peristiwa hukum (kekosongan hukum). Lantas bagaimanakah pejabat publik dapat mengambil keputusan apabila dihadapkan pada tantangan tersebut?

Artikel ini akan mengulas mengenai seni pengambilan keputusan oleh pejabat publik berupa diskresi, problematika penerapan diskresi, tanggung jawab pelaksanaan diskresi dan upaya pengambilan keputusan berbasiskan 3 pendekatan, yakni hukum, teknis, dan manajemen risiko.

Diskresi dan Tanggung Jawab Pejabat Publik

Untuk menjawab keterbatasan peraturan perundang-undangan dalam pengambilan keputusan, diperlukan adanya keleluasaan bergerak bagi pejabat publik dalam pengambilan keputusan sesuai dengan situasi konkret yang dihadapi. Hal tersebut senada dengan yang disampaikan oleh S.F. Marbun dalam disertasinya bahwa agar pelayanan publik dapat diberikan secara optimal dimana belum terbentuk dasar hukum atau pemasalahan yang membutuhkan penanganan secara cepat, maka terhadap pejabat administrasi negara diberikan kebebasan tertentu untuk bertindak atas inisiatif sendiri, yakni kewenangan bebas berupa diskresi. Terdapat beberapa istilah asing yang memiliki kesamaan pengertian, yakni discretionary power (Inggris), pouvair discretionaire (Prancis), dan freies ermessen (Jerman).

E. Utrecht sebagaimana dikutip oleh Julista Mustamu menjabarkan diskresi (freies ermessen) sebagai kemerdekaan pemerintah untuk dapat bertindak atas inisiatif sendiri dalam menyelesaikan persoalan sosial. Sementara itu di Indonesia, diskresi telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU No. 30 Tahun 2014). Sesuai dengan ketentuan Pasal 1 angka 9 UU No. 30 Tahun 2014, diskresi dimaknai sebagai keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh pejabat pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. Yang perlu dicermati dari ketentuan Pasal 1 angka 9 UU No. 30 Tahun 2014 adalah pra-kondisi kapan pejabat publik dapat mengambil diskresi, yakni:

1.    Adanya pilihan yang diatur oleh peraturan perundang-undangan bagi pejabat publik untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu;

2.    Peraturan perundang-undangan yang ada tidak mengatur (kekosongan hukum) atau tidak lengkap;

3.    Peraturan perundang-undangan yang ada tidak jelas; dan/atau

4.    Adanya stagnasi pemerintahan, yakni tidak dapat dilaksanakannya aktivitas pemerintahan sebagai akibat kebuntuan atau disfungsi dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Selain pra-kondisi tersebut, Pasal 24 UU No. 30 Tahun 2014 mengatur mengenai syarat penggunaan diskresi, yakni: dilaksanakan sesuai tujuan diskresi sebagaimana ketentuan Pasal 22 UU No. 30 Tahun 2014, tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, sesuai dengan asas umum pemerintahan yang baik (AUPB), berdasarkan alasan objektif, tidak menimbulkan konflik kepentingan, dan dilakukan dengan iktikad baik. Sejalan dengan pra-kondisi dan syarat tersebut, tujuan pemberian diskresi sebagaimana diatur dalam Pasal 22 UU No. 30 Tahun 2014 adalah untuk melancarkan penyelenggaraan pemerintahan, mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum, dan mengatasi stagnasi pemerintahan guna kepentingan/kemanfaatan umum.

Terdapat fakta menarik dalam pelaksanaan diskresi oleh pejabat publik berdasarkan penelitian yang dilakukan oleh Kwon Eun Jo dan Kim Soon Eun (2018) terhadap 2.885 pegawai negeri di Korea Selatan. Dalam jurnal yang berjudul The Effects of Bureucrats’ Discretion on Their Rule Bending Bahaviors: Focusing on Moderating Effect of Administrative Control, diperoleh hasil bahwa semakin lengkap atau ketat peraturan perundang-undangan justru mengakibatkan semakin tingginya potensi pejabat publik melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan tersebut dalam pengambilan diskresi. Namun demikian kecenderungan tersebut berkurang apabila pengambilan keputusan didesentralisasikan/didelegasikan sehingga pengambilan keputusan melibatkan lebih banyak partisipasi dari pejabat dibawahnya, karena hal tersebut menghasilkan kontrol yang lebih baik.

Lantas, bagaimanakah tanggung jawab pejabat publik dalam pelaksanaan diskresi?

Walaupun diskresi ditafsirkan sebagai kebebasan pengambilan keputusan oleh pejabat publik, namun terdapat rambu-rambu dalam pelaksanaan diskresi sebagaimana diuraikan oleh Julista Mustamu, yakni AUPB, khususnya asas larangan penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir) dan asas larangan sewenang-wenang (willekeur). Penyalahgunaan wewenang diuji dengan asas spesialitas, dimana wewenang pengambilan keputusan diberikan kepada organ pemerintah dengan tujuan tertentu, sehingga apabila pengambilan keputusan menyimpang dari tujuan pemberian kewenangan maka dianggap sebagai penyalahgunaan wewenang. Sedangkan asas sewenang-wenang diuji dengan asas rasionalitas atau kepantasan (redelijk). Dengan demikian apabila pengambilan putusan tersebut tidak beralasan atau nyata-nyata tidak masuk akal maka dapat dikategorikan sebagai tindakan sewenang-wenang.

Julista Mustamu menyatakan bahwa terdapat 2 (dua) tanggung jawab pejabat publik dalam pengambilan keputusan diskresi, yakni tanggung jawab jabatan dan tanggung jawab pribadi. Pada dasarnya tanggung jawab melekat pada kewenangan dan kewenangan dalam hukum tata negara melekat pada jabatan. Sehingga pada dasarnya tanggung jawab melekat pada jabatan bukan kepada pejabat yang menjabat. Adapun tanggung jawab jabatan ini berkenaan dengan keabsahan tindakan hukum pemerintahan yang dilakukan oleh pejabat untuk dan atas nama jabatan (ambtshalve). Namun demikian, tanggung jawab tersebut dapat menjadi tanggung jawab pribadi apabila terdapat tindakan maladministrasi dalam pengambilan keputusan jabatan tersebut. Maladministrasi sendiri telah didefinisikan dalam ketentuan Pasal 1 angka 3 UU No. 37 Tahun 2008, yakni perilaku atau perbuatan melawan hukum, melampui wewenang, menggunakan wewenang untuk tujuan lain diluar tujuan aslinya yang menimbulkan kerugian materiil dan/atau immateriil bagi masyarakat atau perseorangan.

Tarik Ulur Diskresi Dalam Hukum Administrasi Negara dan Hukum Pidana

Penggunaan diskresi terkadang menjadi momok tersendiri bagi pejabat publik. Pemikiran tersebut tidaklah berlebihan mengingat adanya tarik ulur pelaksanaan diskresi yang menjadi ranah hukum administrasi negara dan ranah hukum pidana.

Dalam upaya penegakan hukum, terdapat ketersinggungan wilayah hukum administrasi negara dan hukum pidana korupsi. Budi Suhariyanto (2018) dalam jurnalnya yang berjudul “Persinggungan Kewenangan Mengadili Penyalahgunaan Diskresi Antara Pengadilan TUN dan Pengadilan Tipikor” menyatakan bahwa dalam kerangka hukum administrasi negara parameter yang membatasi diskresi oleh pejabat publik adalah penyalahgunaan wewenang (detournement de povouir) dan tindakan sewenang-wenang (abus de droit). Sementara dalam ranah hukum pidana korupsi parameter yang membatasi diskresi adalah adanya perbuatan melawan hukum (wederrechtelijkheid) dan tindakan menyalahgunakan kewenangan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara (vide Pasal 3 UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi). Hal tersebut mengakibatkan adanya konflik norma mengenai batasan penyalahgunaan wewenang yang diatur dalam UU No. 30 Tahun 2014 dan UU No. 31 Tahun 1999.

Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 66/PUU-XXIV/2026, Mahkamah Konstitusi telah menegaskan bahwa pengertian kerugian negara dalam ketentuan Pasal 20 ayat (5) dan ayat (6) UU No. 30 Tahun 2014 dimaknai sebagai “kerugian keuangan negara”. Wilmar Ibni Rusydan (2026) menyampaikan bahwa putusan ini bermakna Mahkamah Konstitusi menghendaki agar pengembalian memiliki ukuran yang pasti, terukur dan dapat dipertanggungjawabkan. Selain itu, kerugian negara harus dapat dihitung secara konkret, yakni dikaitkan dengan kerugian finansial.

Persinggungan hukum administrasi negara dan hukum pidana telah dijembatani dalam Peraturan Mahkamah Agung RI No. 4 Tahun 2015 tentang Pedoman Beracara Dalam Penilaian Unsur Penyalahgunaan Wewenang (Perma No. 4 Tahun 2015). Berdasarkan ketentuan tersebut khususnya dalam Pasal 2 ayat (1) dijelaskan bahwa Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) berwenang memeriksa dan memutus terkait penyalahgunaan wewenang sebelum adanya proses pidana. Hal tersebut selaras dengan pengaturan dalam UU No. 30 Tahun 2014 yang menempatkan hukum administrasi negara sebagai primum remedium. Dengan demikian dalam upaya penegakan hukum administrasi negara hukum pidana menjadi ultimum remedium (upaya akhir penyelesaian masalah). Walaupun demikian, Budi Suhariyanto menegaskan bahwa Perma No. 4 Tahun 2015 tersebut hanya menyelaraskan alur proses penanganan hukum tetapi tidak menghilangkan adanya konflik norma atau tumpang tindih ranah hukum administrasi negara dan hukum pidana tipikor.

Pengambilan Keputusan Berbasis Tiga Pendekatan

Pertanyaan paling mendasar bagi Pejabat Publik adalah bagaimana upaya untuk menghindari adanya risiko dan tanggung jawab pribadi dalam pengambilan keputusan diskresi?

Sebagai salah satu upaya penerapan AUPB dalam pengambilan putusan diskresi, khususnya di lingkungan Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (DJKN)-Kementerian Keuangan, kiranya pejabat publik dapat melakukan pengambilan keputusan diskresi berbasiskan 3 (tiga) pendekatan, yakni aspek hukum, aspek teknis, dan aspek manajemen risiko. Ketiga pendekatan tersebut sangatlah relevan di DJKN mempertimbangkan struktur organisasi DJKN saat ini telah dilengkapi dengan fungsi hukum dan manajemen risiko di setiap level pengambil keputusan, yakni di Kantor Pusat, Kantor Wilayah maupun di KPKNL.

1.    Pertimbangan Aspek Hukum

Dalam pengabilan keputusan diskresi, fungsi hukum mengambil peran strategis. Fungsi hukum tersebut sekurang-kurangnya menjawab beberapa pertanyaan mendasar pengambilan keputusan, yakni:

a.    dasar hukum pengambilan keputusan;

b.    siapakah pejabat publik yang berwenang mengambil keputusan;

c.     evaluasi atas peraturan perundang-undangan yang berlaku, bilamana terdapat opsi fakultatif pengambilan keputusan, adanya kekosongan hukum (gap), maupun adanya kekaburan norma, dan adanya konflik norma;

d.    pertimbangan atas opsi-opsi kebijakan/keputusan yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lainnya (sinkronisasi), termasuk menghindari adanya kemungkinan penyalahgunaan wewenang dan perbuatan melawan hukum sebagai akibat dari pengambilan keputusan tersebut.

Untuk dapat memberikan pertimbangan hukum tersebut, maka fungsi hukum pada setiap lini pengambilan keputusan harus memahami kerangka regulasi teknis di berbagai bidang layanan yang disediakan oleh DJKN. Sehingga fungsi hukum dalam tataran operasional tidak semata-mata berada di akhir proses pengambilan keputusan berupa penanganan permasalahan hukum, tetapi funsi hukum ditempatkan untuk memberikan asistensi yang mencegah potensi timbulnya permasalahan hukum di kemudian hari.

Khususnya dalam tataran operasional, fungsi hukum tidak semata-mata bersifat kepatuhan (compliance) tetapi juga harus dapat bersifat operasional, yakni memberikan pertimbangan hukum atas opsi-opsi pengambilan keputusan sehingga tidak bertentangan dengan kerangka regulasi yang ada.

2.    Pertimbangan Aspek Teknis

Aspek teknis menjadi kunci apakah pengambilan keputusan diskresi oleh pejabat publik tersebut dapat dilaksanakan. Pertimbangan aspek teknis tersebut manjadi peta panduan kondisi saat ini dan tujuan yang diharapkan dari pengambilan keputusan tersebut. Beberapa hal yang harus dipertimbangkan dalam pemberian pertimbangan dari aspek teknis antara lain:

a.    tujuan utama dari penyelenggaraan pelayanan publik tersebut;

b.    opsi-opsi kebijakan/keputusan yang relevan dengan situasi yang dihadapi;

c.     pertimbangan cost and benefit analysis (CBA) dari setiap opsi kebijakan/keputusan.

Diharapkan pertimbangan dari aspek teknis tersebut dapat menutup celah mengenai asas rasionalitas sehingga keputusan diskresi yang diambil oleh pejabat publik tersebut tidak mengandung unsur tindakan sewenang-wenang.

3.    Pertimbangan Aspek Manajemen Risiko

Pengelolaan manajemen risiko sudah menjadi bagian integral dalam Kementerian Keuangan, dimana saat ini pengelolaan manajemen risiko tersebut didasarkan pada ketentuan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 222/PMK.01/2021 tentang Manajemen Risiko Pengelolaan Keuangan Negara. Salah satu keunggulan dalam tata kelola manajemen risiko dalam PMK tersebut adalah pengelolaan manajemen risiko sampai dengan level operasional, yakni UPR-three (unit pemilik risiko tingkat operasional/kantor layanan). Dengan adanya pengelolaan manajemen risiko di UPR-three maka masing-masing kantor operasional telah memiliki matriks database risiko pemberian operasional layanan beserta data keterjadian risiko sebagai pertimbangan tinggi-rendahnya risiko dalam pengambilan keputusan. Namun demikian, perlu disadari bersama bahwa penempatan manajemen risiko yang menjadi bagian dari mekanisme pengendalian internal di lingkungan Kementerian Keuangan, menjadikan unit pengelola manajemen risiko tersebut berdiri di dua kaki dan berpotensi menimbulkan konflik kepentingan apabila terlibat dalam proses bisnis.

Dalam pengambilan diskresi tersebut, hendaknya fungsi manajemen risiko dapat memberikan pertimbangan, antara lain: batasan tingkat penerimaan risiko Kementerian Keuangan (risk appetite), tinggi rendahnya tingkat keterjadian risiko, serta memberikan pertimbangan mengenai risiko masing-masing alternatif pengambilan keputusan/diskresi baik secara kualitatif maupun kuantitatif. Hal ini penting untuk memastikan bahwa setiap pengambilan diskresi menghasilkan manfaat yang sebesar-besarnya bagi kepentingan umum, diluar kepentingan kelompok atau pribadi dan meminimalisir potensi adanya kerugian negara maupun pihak lain.

Kesimpulan

Pengambilan keputusan merupakan bagian dari tanggung jawab pejabat publik dalam rangka memberikan pelayanan publik. Pengambilan keputusan oleh pejabat publik haruslah didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan. Dalam realitanya, ketentuan peraturan perundang-undangan tersebut tidak dapat menjawab semua kebutuhan pelayanan publik kepada masyarakat yang bersifat dinamis, sehingga sesuai dengan undang-undang administrasi pemerintahan diberikan diskresi kepada pejabat publik.

Persyaratan dan tata cara pengambilan diskresi oleh pejabat publik telah diatur dalam UU No. 30 Tahun 2014, yang antara lain harus dilaksanakan berdasarkan asas umum pemerintahan yang baik (AUPB). Dalam rangka pelaksanaan AUPB untuk pengambilan keputusan diskresi, pejabat publik dapat mengambil keputusan yang berbasiskan 3 (tiga) aspek pertimbangan, yakni hukum, teknis, dan manajemen risiko. Salah satu hal penting yang juga harus dilakukan dalam pengambilan diskresi adalah dokumentasi setiap pertimbangan dalam pengambilan diskresi tersebut.

---ooo0ooo---

Referensi:

Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi.

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

Peraturan Mahkamah Agung Nomor 4 Tahun 2015 tentang Pedoman Beracara Dalam Penilaian Unsur Penyalahgunaan Wewenang.

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 222/PMK.01/2021 tentang Manajemen Risiko Pengelolaan Keuangan Negara.

Adam Setiawan dan Nehru Asyikin (2020). Tanggung Jawab Jabatan dan Tanggung Jawab Pribadi Dalam Penggunaan Diskresi Sebagai Instrumen Pelayanan Publik (Public Service). Jurnal Mimbar Hukum Volume 32 No. 1, Februari 2020. Hlm. 73-88.

Bagir Manan dan Kunta Magnar (1987). Peranan Peraturan Perundang-Undangan Dalam Pembinaan Hukum Nasional. Bandung: Armico.

Budi Suhariyanto (2018). Persinggungan Kewenangan Mengadili Penyalahgunaan Diskresi Antara Pengadilan TUN dan Pengadilan Tipikor. Jurnal Hukum dan Peradilan Vol. 7 No. 2, Juli 2018. Hlm. 213-236.

Galang Asmara. (2022). Urgensi Kewenangan Diskresi Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Untuk Memajukan Kesejahteraan Umum. Jurnal Diskresi Vlo. 1 No. 1, Juni 2022.

Julista Mustamu (2011). Diskresi dan Tanggungjawab Administrasi Pemerintahan. Jurnal Sasi Vlol. 17 No. 2 Bulan April-Juni 2011.

Julista Mustamu (2025). Implementasi Penyalahgunaan Diskresi yang Melahirkan Tanggung Jawab Pidana. Bureaucracy Journal: Indonesia Journal of Law and Social-Political Governance. Vol. 5, No. 1, Hlm. 946-973.

Kwon Eun Joo dan Kim Soon Eun. (2018) The Effects of Bureucrats’ Discretion on Their Rule Bending Bahaviors: Focusing on Moderating Effect of Administrative Control. Korean Society and Public Administration Journal Vol. 28 No. 4. Hlm. 83-110.

Ridwan H.R. (2006). Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Raja Grafindo Persada.

S.F. Marbun (2001). Pembentukan, Pemberlakuan, dan Peranan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Layak Dalam Menjelmakan Pemerintah yang Baik dan Bersih di Indonesia. Disertasi. Universitas Padjajaran. Bandung. Hlm. 73.

Wilmar Ibni Rusydan. Simalakama Frasa Kerugian Negara Pasca Putusan MK Nomor 66/PUU-XXIV/2026. Simalakama Frasa Kerugian Negara Pasca Putusan MK Nomor 66/PUU-XXIV/2026. 7 Mei 2026.