1. PENDAHULUIAN

Keterbatasan kapasitas fiskal selalu menjadi persoalan mendasar dalam tata kelola keuangan negara, terutama ketika kebutuhan pembiayaan pembangunan lebih besar daripada pertumbuhan ruang fiskal. Dalam konteks seperti itu, negara tidak dapat semata-mata mengandalkan penerimaan perpajakan, untuk itu optimalisasi penerimaan di luar pajak menjadi agenda yang sama pentingnya. Literatur mengenai revenue mobilization menunjukkan bahwa pendapatan bukan pajak (PNBP) sering kali kurang terkelola dibandingkan pajak, bukan semata karena potensinya kecil, melainkan karena kelemahan inventarisasi, desain kelembagaan, serta enforcement atas hak keuangan negara (Keen & Mansour, 2009; United Nations Economic Commission for Africa, 2019). Dalam konteks Indonesia, isu ini relevan karena PNBP merupakan salah satu instrumen fiskal yang harus dikelola secara profesional, transparan, dan akuntabel berdasarkan Undang-Undang (UU) Nomor 9 Tahun 2018. UU tersebut menegaskan bahwa PNBP adalah pungutan yang dibayar oleh orang pribadi atau badan atas manfaat langsung atau tidak langsung atas layanan atau pemanfaatan sumber daya dan hak yang diperoleh negara berdasarkan peraturan perundang-undangan (Republik Indonesia, 2018).

Di antara berbagai sumber PNBP, pemanfaatan Barang Milik Negara (BMN) merupakan area yang secara teoretis dan praktis sangat strategis, meskipun dalam kurun waktu 9 (sembilan) tahun terakhir kontribusinya relatif kecil. Secara normatif, BMN tidak hanya berfungsi sebagai sarana pelayanan publik, tetapi juga sebagai aset yang harus dioptimalkan pemanfaatannya sepanjang tidak mengganggu fungsi utama dan tetap berada dalam koridor hukum pengelolaan kekayaan negara. Peraturan Pemerintah (PP) No. 27 Tahun 2014 sebagaimana diubah dengan PP No. 28 Tahun 2020 menetapkan bahwa pemanfaatan BMN dilakukan untuk mendayagunakan BMN yang tidak digunakan untuk penyelenggaraan tugas dan fungsi kementerian/Lembaga dan/atau optimalisasi BMN tanpa mengubah status kepemilikan. Peraturan Menteri Keuangan (PMK) No. 115/PMK.06/2020 selanjutnya merinci bahwa bentuk pemanfaatan BMN meliputi sewa, pinjam pakai, kerja sama pemanfaatan, bangun guna serah/bangun serah guna, kerja sama penyediaan infrastruktur, dan kerja sama terbatas untuk pembiayaan infrastruktur, serta menegaskan bahwa penyewaan BMN dilakukan sepanjang memberikan manfaat ekonomi bagi pemerintah dan/atau masyarakat (Kementerian Keuangan, 2020).

Salah satu objek yang memperlihatkan gap antara norma dan praktik adalah pemanfaatan ruang manfaat jalan nasional untuk penyelenggaraan reklame. Ruas jalan nasional memiliki nilai komersial tinggi, terutama pada koridor bisnis, kawasan penyangga dan simpul-simpul perkotaan, karena tingkat keterlihatan dan arus pergerakannya yang tinggi. Secara ekonomi, ruas jalan ini menghasilkan manfaat privat bagi pelaku usaha periklanan. Secara legal, ruas jalan tersebut melekat pada aset infrastruktur negara yang pengelolaannya tunduk pada rezim BMN dan PNBP. Masalahnya, dalam praktik terdapat titik-titik reklame yang telah beroperasi cukup lama tanpa diikuti penetapan kewajiban pemanfaatan BMN yang memadai, atau tanpa pembayaran kewajiban yang semestinya disetor ke kas negara karena tidak mengantongi persetujuan sewa BMN dari Pengelola Barang. Situasi seperti ini menciptakan dua masalah sekaligus: berpotensi hilangnya penerimaan negara dan tidak tertibnya administrasi pemanfaatan aset negara.

Dalam perspektif keuangan publik, kebocoran fiskal dalam artikel ini didefinisikan sebagai suatu kondisi ketika nilai ekonomi aset publik tidak sepenuhnya terkonversi menjadi pendapatan negara karena kelemahan dalam inventarisasi, administrasi, penilaian, atau penagihan. Rumusan ini lebih tepat diposisikan sebagai sintesis penulis atas literatur tentang administrasi aset dan pendapatan negara, khususnya yang menekankan hubungan antara land administration, revenue generation, accountability, dan under-collection of fees (World Bank, 2017). Dalam konteks penempatan reklame pada koridor jalan nasional, fiscal leakage sering dihubungkan dengan adanya titik-titik reklame yang beroperasi tanpa kewajiban yang ditetapkan, tanpa pembayaran yang dipenuhi, kewajiban yang ditetapkan lebih rendah karena tidak melalui mekanisme valuasi, atau ketika kewajiban yang seharusnya dipungut tidak sepenuhnya masuk ke sistem penerimaan negara.

Di sisi lain, literatur mengenai land value capture menunjukkan bahwa pemerintah memiliki dasar fiskal untuk menangkap kenaikan nilai ekonomi yang dihasilkan oleh investasi transportasi, perubahan tata guna lahan, dan intervensi publik lainnya. Tanpa mekanisme capture yang memadai, sebagian besar manfaat tersebut cenderung memberikan manfaat ekonomi dan finansial kepada pelaku usaha periklanan, bukan menjadi nilai publik atau lost public value (Mathur, 2019; Noring, 2019).

Dari perspektif hukum keuangan negara, masalah ini menjadi kritis ketika manfaat ekonomi dan finansial dari aset negara (BMN) telah diperoleh oleh pihak ketiga tetapi negara belum/tidak memperoleh haknya. Dalam UU Nomor 1 Tahun 2004 didefinisikan piutang negara sebagai hak negara yang dapat dinilai dengan uang. Oleh karena itu, 1) jika penggunaan BMN telah terjadi; 2) dasar kewajiban pembayaran ada; atau 3) besarnya kewajiban dapat dihitung, maka nilai yang belum dibayar tersebut secara konseptual dapat diklasifikasikan sebagai piutang negara. Pada titik ini, masalah penempatan reklame di ruang jalan nasional bukan sebatas isu penertiban pemanfaatan BMN, tetapi meluas kepada bagaimana hak negara harus ditagih.

Sayangnya, studi yang secara khusus menghubungkan pemanfaatan BMN, PNBP pemanfaatan BMN, fiscal leakage, dan konstruksi piutang negara dalam satu kerangka analisis masih sangat terbatas. Penelitian sebelumnya banyak membahas tantangan dalam manajemen aset publik di Indonesia (Hanis et al., 2011), keberlanjutan PNBP pada kementerian dan lembaga pemerintah (Wibowo & Murwaningsari, 2024), serta penggunaan land value capture untuk memperoleh nilai ekonomi dari investasi transportasi dan aset publik dalam pembiayaan infrastruktur (Mathur, 2019; Noring, 2019). Oleh karena itu, penelitian ini berfokus pada pemanfaatan ruang manfaat jalan nasional untuk reklame sebagai kasus konkret untuk menguji kapan dan bagaimana kewajiban PNBP dapat bergeser menjadi piutang negara yang dapat ditagih. Di sinilah letak kebaruan artikel ini.

Artikel ini berargumen bahwa pemanfaatan ruang manfaat jalan nasional untuk reklame dapat diposisikan sebagai objek pemanfaatan BMN yang menimbulkan kewajiban PNBP, dan bahwa kegagalan memenuhi kewajiban tersebut dapat dikonstruksikan sebagai piutang negara sepanjang terdapat dasar hukum, hubungan kewajiban, dan nilai yang dapat dihitung. Dengan menggunakan data identifikasi visual Google Street View (GSV) pada wilayah Indonesia Timur, artikel ini menjawab tiga pertanyaan utama. Pertama, bagaimana konstruksi hukum pemanfaatan BMN pada ruang manfaat jalan nasional untuk reklame dalam kerangka UU PNBP, UU Perbendaharaan Negara, PP Pengelolaan BMN, dan PMK 115/PMK.06/2020?. Kedua, apakah hasil identifikasi empiris menunjukkan adanya potensi fiscal leakage yang material?. Ketiga, bagaimana model penetapan dan penagihan piutang negara yang lebih defensible secara hukum dan implementatif secara administratif?.

2. TINJAUAN PUSTAKA DAN KERANGKA HUKUM

2.1. Pengelolaan Aset Publik dan Fungsi Ekonomi Barang Milik Negara

Literatur mengenai manajemen aset publik menempatkan aset pemerintah bukan sekadar sebagai inventaris administratif, melainkan sumber daya ekonomi yang harus dikelola secara strategis. Hanis et al. (2011), melalui studi kasus di Sulawesi Selatan, mengidentifikasi tantangan signifikan dalam penerapan kerangka manajemen aset publik pada pemerintah daerah di Indonesia, termasuk persoalan kerangka hukum, keterbatasan informasi, persepsi terhadap aset publik, dan kapasitas kelembagaan. Hal tersebut penting karena persoalan asset publik tidak hanya terletak pada keberadaan norma, tetapi juga pada kapasitas implementasi dan tata Kelola. Sejalan dengan itu, Friar (2018) menyoroti pentingnya manajemen aset berbasis siklus hidup untuk aset infrastruktur, karena pengabaian pemeliharaan dapat meningkatkan biaya ekonomi yang lebih besar dalam jangka panjang.

Dalam kerangka tersebut, jalan nasional sebagai aset infrastruktur publik tidak hanya dipandang dari fungsi pelayanan transportasi dan konektivitas, tetapi juga dari kemungkinan pemanfaatan turunannya sepanjang tidak mengganggu fungsi utama. Ketika sebagian ruang atau koridor jalan menghasilkan manfaat ekonomi bagi pihak ketiga, negara memiliki legitimasi ekonomi dan hukum untuk menangkap nilai tersebut melalui mekanisme yang sah. Gagasan ini beririsan dengan konsep public value capture, yaitu upaya pemerintah menangkap kenaikan nilai ekonomi yang timbul dari investasi transportasi, perubahan tata guna lahan, dan intervensi publik lainnya (Mathur, 2019; Noring, 2019). Tanpa mekanisme capture yang memadai, sebagian manfaat tersebut cenderung mengalir ke aktor privat alih-alih menjadi nilai publik atau sumber pembiayaan infrastruktur

2.2. Penerimaan Negara Bukan Pajak dan Fiscal Leakage

Pendapatan bukan pajak sering kali tidak diposisikan sebagai instrumen fiskal pelengkap, tetapi penelitian menunjukkan bahwa komposisi pendapatan pemerintah di luar pajak memiliki implikasi penting bagi tata kelola dan akuntabilitas negara (Prichard dkk., 2018). Dalam konteks Indonesia, isu ini menjadi semakin relevan karena keberlanjutan PNBP pada Kementerian/Lembaga dipengaruhi oleh kontrol internal, akuntabilitas, dan faktor organisasi seperti kepemimpinan dan kompetensi sumber daya manusia (Wibowo & Murwaningsari, 2024).

Dalam artikel ini, kebocoran fiskal didefinisikan sebagai kondisi ketika nilai ekonomi dari aset publik tidak sepenuhnya terkonversi menjadi penerimaan pemerintah karena lemahnya inventarisasi, administrasi, penilaian, atau penagihan. Formulasi ini merupakan sintesis penulis yang sejalan dengan literatur World Bank tentang hubungan antara administrasi aset atau tanah, kualitas data, valuasi, dan kapasitas pengumpulan pendapatan (World Bank, 2017). Dalam konteks periklanan di jalan raya nasional, kebocoran fiskal tidak selalu harus dipahami sebagai akibat dari fraud, tetapi juga dapat muncul akibat administrasi yang tidak lengkap, koordinasi antaralembaga yang lemah, atau tidak adanya mekanisme identifikasi dan penetapan kewajiban secara sistematis..

2.3. Piutang Negara dan Pembentukan Klaim Administratif

Dalam hukum keuangan negara Indonesia, piutang negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah (UU No. 1 Tahun 2004). Secara analitis, definisi ini memuat unsur adanya hak negara, adanya nilai uang yang dapat ditentukan, dan adanya pihak yang wajib membayar.

Dalam artikel ini, pembentukan piutang negara dijelaskan melalui dua kategori analitis, yaitu hak keuangan negara dan kewajiban administratif. Hak keuangan negara muncul ketika peraturan perundang-undangan atau perjanjian menimbulkan kewajiban pembayaran kepada negara, sedangkan kewajiban administratif muncul ketika orang pribadi atau badan memperoleh manfaat atas layanan, sumber daya, atau hak yang dikuasai negara dan peraturan menetapkan adanya kewajiban pembayaran. Sebagai penjelas tambahan, artikel ini menggunakan pendekatan unjust enrichment untuk menerangkan situasi ketika pihak ketiga memperoleh manfaat ekonomi dari ruang yang berada dalam rezim aset publik tanpa memberikan kompensasi yang diwajibkan hukum (Yuhandri, 2025). Dalam konteks piutang negara Indonesia, pemulihan terhadap keadaan tersebut ditempuh melalui mekanisme administratif fiskal berupa penetapan kewajiban, penagihan, dan apabila perlu, pengurusan piutang negara.

2.4. Kerangka Hukum: Pemanfaatan BMN, PNBP, dan Ruang Manfaat Jalan Nasional

Secara normatif, konstruksi hukum penelitian ini bertumpu pada beberapa lapis regulasi. Pertama, UU No. 1 Tahun 2004 menetapkan kerangka perbendaharaan negara, termasuk hak dan kewajiban keuangan negara serta pengelolaan piutang negara. Kedua, Undang-Undang No. 9 Tahun 2018 mendefinisikan PNBP sebagai pungutan yang dibayarkan atas manfaat layanan, sumber daya, atau hak yang diperoleh negara, dengan pengelolaan yang harus profesional, transparan, dan akuntabel (Republik Indonesia, 2018). Ketiga, PP No. 27 Tahun 2014 jo. PP No. 28 Tahun 2020 mengatur bahwa pemanfaatan BMN dilakukan tanpa mengubah status kepemilikan dan bertujuan untuk mengoptimalkan BMN. Keempat, PMK No. 115/PMK.06/2020 mengatur bahwa bentuk pemanfaatan BMN dapat berupa sewa atau bentuk lain, serta bahwa penyewaan dilakukan sepanjang memberikan manfaat ekonomi bagi pemerintah dan/atau masyarakat (Kementerian Keuangan, 2020).

Dari keseluruhan kerangka regulasi tersebut, dapat ditarik proposisi yuridis. Pertama, apabila ruang manfaat jalan nasional merupakan bagian dari BMN yang berada dalam penguasaan negara, maka pemanfaatannya oleh pihak ketiga wajib tunduk pada rezim pemanfaatan BMN. Kedua, apabila pemanfaatan tersebut memberikan manfaat ekonomi kepada pihak ketiga, maka negara berwenang menetapkan imbal hasil dalam bentuk PNBP melalui mekanisme sewa atau bentuk pemanfaatan lain yang relevan. Ketiga, apabila kewajiban finansial tersebut tidak dipenuhi, maka hak tagih negara dapat dibentuk sepanjang objek, dasar hukum, pihak yang berkewajiban, dan nilai kewajiban dapat ditentukan secara memadai.

3. METODE PENELITIAN

Artikel ini menggunakan kerangka socio-legal research, yaitu pendekatan yang mengintegrasikan analisis hukum normatif dengan penelaahan empiris terhadap bekerjanya hukum dalam konteks sosial dan institusional (Banakar, 2019; Banakar & Travers, 2005; Noor, 2023). Dalam kerangka ini, hukum tidak diperlakukan semata-mata sebagai sistem norma tertulis, melainkan juga sebagai praktik yang berinteraksi dengan aktor, institusi, dan proses administratif (Mulyani, 2010; Noor, 2023). Atas dasar tersebut, pendekatan yuridis normatif digunakan sebagai metode utama untuk menganalisis hubungan antara pemanfaatan BMN, kewajiban PNBP, dan pembentukan piutang negara. Sementara itu, pendekatan empiris digunakan untuk menunjukan estimasi besaran potensi penerimaan dan identifikasi fiscal leakage.

3.1. Ruang Lingkup dan Unit Analisis

Ruang lingkup penelitian dibatasi pada pemanfaatan ruang manfaat jalan nasional untuk penyelenggaraan reklame di wilayah Indonesia Timur, dengan fokus pada koridor bisnis di Sulawesi, Maluku, dan Papua. Unit analisis penelitian adalah titik-titik reklame yang secara visual teridentifikasi berada pada koridor yang mengindikasikan pemanfaatan ruang yang berkaitan dengan ruas jalan nasional.

Penelitian ini tidak mengasumsikan bahwa seluruh titik yang teridentifikasi telah diverifikasi secara yuridis sebagai objek tagihan final. Oleh karena itu, titik-titik tersebut diposisikan sebagai dasar untuk membangun estimasi kebijakan dan melakukan preliminary legal assessment terhadap potensi kewajiban PNBP dan kemungkinan pembentukan piutang negara.

3.2. Data dan Teknik Pengumpulan Data

Data primer penelitian ini berupa hasil identifikasi visual titik reklame di wilayah Indonesia Timur, yang mencakup Sulawesi, Maluku, dan Papua, dengan memanfaatkan Google Street View (GSV). Hasil identifikasi menunjukkan indikasi terdapat 287 titik reklame di Sulawesi dengan estimasi rata-rata nilai sewa BMN sekitar Rp81,7 juta per titik per tahun, serta 160 titik reklame di wilayah Maluku–Papua dengan estimasi rata-rata sekitar Rp52,5 juta per titik per tahun.

Data sekunder meliputi peraturan perundang-undangan, dokumen kebijakan resmi, dan literatur akademik yang relevan, khususnya artikel jurnal bereputasi dan sumber kebijakan internasional yang membahas pengelolaan aset publik, pendapatan non-pajak, dan value capture.

3.3. Model Estimasi dan Prosedur Analisis

Penelitian ini menggunakan pendekatan estimasi konservatif mengingat keterbatasan ketersediaan data administratif yang lengkap pada tingkat objek individual. Prosedur analisis dilakukan dalam empat tahap.

Tahap pertama adalah identifikasi objek pemanfaatan melalui penelusuran visual. Tahap kedua adalah klasifikasi nilai ekonomis lokasi berdasarkan kelompok wilayah bisnis serta estimasi rata-rata nilai sewa BMN per titik per tahun. Tahap ketiga adalah perhitungan potensi PNBP tahunan dengan formula berikut:

Potensi PNBP = jumlah titik × estimasi rata-rata nilai sewa BMN per titik per tahun

Tahap keempat adalah simulasi fiscal leakage berdasarkan dua skenario ketidakpatuhan, yaitu 30?n 50%. Kedua skenario tersebut tidak digunakan untuk menetapkan besaran piutang negara secara final, melainkan untuk mengukur materialitas risiko kehilangan penerimaan negara dan menyediakan dasar analitis bagi agenda penagihan lebih lanjut.

Dari perspektif normatif, pembentukan piutang negara dianalisis melalui pengujian atas tiga unsur: (1) adanya dasar kewajiban pembayaran atas pemanfaatan BMN; (2) adanya nilai kewajiban yang dapat diestimasi atau dihitung; dan (3) adanya bagian kewajiban yang belum dipenuhi. Apabila ketiga unsur tersebut terpenuhi, maka secara konseptual timbul hak tagih negara (state claim) yang dapat ditindaklanjuti melalui mekanisme administratif sebagai piutang negara.

3.4. Validitas dan Keterbatasan Penelitian

Validitas penelitian dijaga melalui triangulasi antara data visual, basis hukum, dan literatur akademik. Meskipun demikian, penelitian ini memiliki beberapa keterbatasan. Pertama, identifikasi visual tidak selalu memungkinkan konfirmasi terhadap status legal formal masing-masing titik reklame. Oleh sebab itu, penelitian ini secara tegas membedakan antara potensi PNBP dan piutang negara final yang telah ditetapkan secara administratif. Kedua, nilai sewa yang digunakan masih bersifat estimatif sehingga memerlukan validasi administratif lanjutan. Ketiga, penelitian ini dirancang sebagai policy-oriented legal research, bukan audit investigatif. Dalam batasan tersebut, kontribusi utama penelitian terletak pada penyusunan model argumentasi hukum dan identifikasi awal yang dapat digunakan untuk memperkuat proses penetapan kewajiban serta penagihan hak negara.

4. HASIL DAN PEMBAHASAN

4.1. Potensi PNBP dari Penempatan Reklame pada Koridor Jalan Nasional

Hasil identifikasi visual menunjukkan adanya 447 titik reklame pada koridor bisnis wilayah Indonesia Timur yang berkaitan dengan ruang manfaat jalan nasional. Dari jumlah tersebut, 287 titik berada di Sulawesi dan 160 titik berada di Maluku-Papua. Nilai ekonomi lokasi di Sulawesi terindikasi lebih tinggi, yang tercermin dari estimasi rata-rata nilai sewa BMN per titik per tahun yang mencapai kisaran Rp81,7 juta, sedangkan estimasi untuk Maluku-Papua berada pada kisaran Rp52,5 juta. Berdasarkan penghitungan tersebut, potensi PNBP tahunan diperkirakan mencapai Rp23,46 miliar di Sulawesi dan Rp8,41 miliar di Maluku-Papua, atau total Rp31,87 miliar per tahun.

Temuan ini penting setidaknya karena tiga alasan. Pertama, hasil menunjukkan bahwa pemanfaatan ruang pada koridor jalan nasional bukan isu marjinal, melainkan isu dengan konsekuensi fiskal yang nyata. Kedua, besarnya estimasi memperlihatkan bahwa BMN infrastruktur tidak hanya bernilai fungsional tetapi juga bernilai komersial yang dapat dikonversi menjadi penerimaan negara. Ketiga, perbedaan nilai antarkelompok wilayah menegaskan bahwa pendekatan penagihan dan penetapan kewajiban dapat menggunakan skema tarif dengan tetap mempertimbangkan karakteristik yang melekat. Dalam konteks tersebut, signifikansi temuan tidak hanya terletak pada jumlah titik yang teridentifikasi, tetapi juga pada kenyataan bahwa manfaat ekonomi privat yang timbul dari pemanfaatan ruang publik tersebut belum sepenuhnya tercermin dalam penerimaan negara.

4.2. Fiscal Leakage dan Skenario Ketidakpatuhan

Untuk menilai signifikansi fiskal dari ketidakpatuhan, artikel ini mensimulasikan dua skenario. Pada tingkat ketidakpatuhan 30 persen, potensi fiscal leakage diestimasi mencapai sekitar Rp9,56 miliar per tahun, sedangkan pada skenario 50 persen nilainya meningkat menjadi sekitar Rp15,90 miliar per tahun. Dalam kedua skenario tersebut, kehilangan penerimaan bersifat material, terutama jika diakumulasikan lintas tahun.

Temuan ini mengindikasikan bahwa belum optimalnya penerimaan non-pajak tidak semata-mata berkaitan dengan keberadaan dasar hukum, tetapi juga terkait dengan kualitas tata kelola penerimaan dan aset. Dalam konteks Indonesia, studi Wibowo dan Murwaningsari (2024) menunjukkan bahwa government internal control dan accountability berpengaruh positif terhadap keberlanjutan non-tax revenue. Pada saat yang sama, literatur manajemen aset publik di Indonesia menegaskan bahwa keterbatasan data, kapasitas kelembagaan, dan kerangka pengelolaan aset merupakan kendala penting dalam optimalisasi aset publik (Hanis et al., 2011). Oleh karena itu, hilangnya potensi Rp9-16 miliar per tahun hanya dari satu klaster wilayah mengarah pada kesimpulan bahwa persoalan utamanya terletak pada lemahnya sistem identifikasi, valuasi, dan penagihan yang proaktif. Dalam pengertian ini, fiscal leakage pada pemanfaatan BMN lebih tepat dipahami sebagai bentuk administrative leakage, yakni kebocoran penerimaan yang terutama timbul dari kelemahan institusional dan administrasi.

4.3. Kualifikasi Penempatan Reklame sebagai Objek Piutang Negara

Isu utama yang dibahas adalah kemungkinan pemanfaatan ruang manfaat jalan nasional untuk penyelenggaraan reklame dikualifikasikan sebagai objek penagihan piutang negara. Analisis ini menyimpulkan bahwa hal tersebut dapat dilakukan, sepanjang prasyarat administratif dan yuridis tertentu terpenuhi.

Pertama, dari aspek objek, ruang manfaat jalan nasional yang berada dalam penguasaan negara merupakan bagian dari aset publik yang tunduk pada rezim pengelolaan BMN, selama pemanfaatannya berada dalam kewenangan pemerintah pusat. PMK No. 115/PMK.06/2020 menegaskan bahwa penyewaan BMN hanya dapat dilakukan terhadap BMN yang telah memperoleh penetapan status penggunaan dan selama pemanfaatannya memberikan manfaat ekonomi bagi pemerintah atau masyarakat. Apabila ruang tersebut dimanfaatkan oleh pihak ketiga untuk penyelenggaraan reklame dan menghasilkan manfaat ekonomi privat, maka secara normatif terdapat dasar untuk menilai bahwa pemanfaatan tersebut seharusnya memberikan imbalan bagi negara.

Kedua, dari aspek kewajiban, UU Nomor 9 Tahun 2018 memberikan landasan bahwa pemanfaatan sumber daya dan hak yang berada dalam penguasaan negara dapat dikenai PNBP. Oleh karena itu, apabila pemanfaatan reklame pada koridor jalan nasional telah atau seharusnya dikenai imbal hasil berdasarkan ketentuan pemanfaatan BMN, maka timbul kewajiban pembayaran yang bersumber dari hukum publik. Dalam hal ini, hubungan hukum tidak selalu harus dibuktikan melalui perjanjian yang tersusun secara sempurna sejak awal. Dalam praktik administrasi, negara tetap dapat menagih kewajiban yang timbul dari pemanfaatan yang telah berlangsung, selama objek, subjek, dasar tagihan, dan metode perhitungannya dapat dibuktikan secara memadai.

Ketiga, dari sisi nilai, bahwa kewajiban pembayaran setidaknya dapat dihitung pada tahap awal melalui pendekatan estimatif. Meskipun estimasi tidak identik dengan penetapan final. Namun, untuk menunjukan adanya claimable value. Setelah proses identifikasi, validasi lapangan, dan penetapan administratif dilakukan secara komprehensif, nilai yang belum dibayar tersebut dapat bertransformasi dari potensi penerimaan menjadi piutang negara yang lebih definitif.

Dengan demikian, pemanfaatan ruang manfaat jalan nasional untuk reklame dapat diposisikan menjadi objek penagihan piutang negara apabila terpenuhi beberapa unsur pokok, yaitu: terdapat pemanfaatan BMN yang dapat dibuktikan, terdapat dasar hukum yang menautkan pemanfaatan tersebut dengan kewajiban finansial, terdapat nilai kewajiban yang dapat dihitung, dan terdapat kewajiban pembayaran yang belum dipenuhi. Dalam hal ini, pemeriksaan oleh Aparatur Pengawas Intern Pemerintah (APIP) maupun Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dapat berfungsi sebagai instrumen yang memperkuat akuntabilitas dan tindak lanjut, tetapi bukan merupakan syarat lahirnya hak tagih negara.

4.4. Kesenjangan Normatif-Empiris: Mengapa Kebocoran Bertahan?

Temuan penelitian ini menunjukkan bahwa potensi terjadinya fiscal leakage dari pemanfaatan ruas jalan nasional dapat dijelaskan melalui setidaknya empat kesenjangan institusional. Pertama, terdapat inventory gap, yaitu belum seluruh titik pemanfaatan teridentifikasi dan tercatat sebagai objek yang seharusnya masuk ke dalam sistem pengelolaan BMN dan PNBP. Kedua, terdapat valuation gap, yakni kondisi ketika keberadaan fisik objek tidak diikuti dengan penetapan nilai ekonominya (sewa) sebagai kewajiban finansial. Ketiga, terdapat enforcement gap, Ketika kewajiban yang telah atau seharusnya muncul tidak secara efektif ditindaklanjuti ke tahap penagihan. Keempat, terdapat coordination gap, karena pengelolaan jalan nasional, pengelolaan aset, administrasi penerimaan, dan pengurusan berada pada simpul kelembagaan yang berbeda, baik di Kementerian/Lembaga maupun Pemerintah Daerah.

Literatur yang relevan mendukung diagnosis umum tersebut. Hanis et al. (2011) menunjukkan bahwa persoalan pengelolaan aset publik di Indonesia berkaitan erat dengan masih lemahnya kerangka institusional dan hukum serta keterbatasan data. Wibowo dan Murwaningsari (2024) menambahkan bahwa government internal control dan accountability merupakan faktor penting bagi keberlanjutan non-tax revenue pada kementerian/lembaga. Dari perspektif pembiayaan perkotaan dan infrastruktur, Mathur (2019) dan Noring (2019) menunjukkan bahwa nilai ekonomi yang timbul dari investasi transportasi dan aset publik memerlukan desain kelembagaan serta mekanisme value capture yang aktif agar dapat dikonversi menjadi manfaat fiskal publik. Dalam konteks tersebut, kehilangan potensi Rp9,56-15,90 miliar per tahun dari sebagian kecil dalam satu klaster wilayah menunjukkan bahwa masalah utama tidak terletak pada ketiadaan dasar hukum, melainkan pada belum terbentuknya sistem identifikasi, penilaian, dan penagihan yang memadai.

4.5. Konstruksi Model Penagihan Berbasis Legitimasi Yuridis

Berdasarkan analisis normatif dan temuan empiris, artikel ini mengusulkan model penagihan bertahap yang berbasis legitimasi yuridis. Tahap pertama adalah identifikasi dan inventarisasi, yaitu pemetaan titik reklame pada koridor jalan nasional serta pengelompokan objek berdasarkan lokasi, jenis, dan intensitas nilai komersial. Tahap kedua adalah validasi yuridis dan teknis, yang diarahkan untuk memastikan keterkaitan objek dengan ruang manfaat jalan nasional, menggunakan dokumen sumber seperti Izin Mendirikan Bangunan (IMB) atau Persetujuan Bangunan Gedung (PBG) dan/atau bukti pembayaran pajak reklame, serta menentukan bentuk pemanfaatan BMN yang paling tepat. Tahap ketiga adalah valuasi dan penetapan kewajiban, yakni perhitungan nilai sewa atau penetapan tarif sewa yang semestinya dibayarkan kepada negara. Tahap keempat adalah penetapan tagihan administratif, dengan pembedaan yang jelas antara objek yang telah patuh, objek yang belum ditetapkan kewajibannya, dan objek yang kewajibannya telah timbul tetapi belum dipenuhi. Tahap kelima adalah recovery escalation, yaitu pelimpahan ke mekanisme pengelolaan dan pengurusan piutang negara apabila ada dan besarnya piutang negara telah pasti dan tidak diselesaikan oleh pihak yang berkewajiban.

Keunggulan model ini terletak pada kenyataan bahwa pembentukan dan penagihan klaim negara tidak sepenuhnya digantungkan pada temuan audit eksternal. Dalam kerangka ini, pemeriksaan oleh APIP maupun BPK lebih tepat diposisikan sebagai penguat penegakan dan trigger tindak lanjut administratif, bukan sebagai prasyarat lahirnya hak tagih negara. Secara hukum, hak tagih dapat dibangun ketika terdapat dasar kewajiban, objek yang dapat diidentifikasi, serta nilai tagihan yang dapat dihitung. Karena itu, ketergantungan pada temuan eksternal justru berisiko memperpanjang fiscal leakage dan melemahkan fungsi proaktif satuan kerja K/L sebagai Pengguna Barang dan disaat yang sama berdampak pada PNBP.

 4.6. Kontribusi Teoretis dan Kebijakan

Secara teoretis, artikel ini menunjukkan bahwa persoalan penempatan reklame pada ruang manfaat jalan nasional dapat dipahami sebagai titik temu antara pengelolaan aset publik, mobilisasi PNBP, dan pembentukan piutang negara. Artikel ini memperluas diskusi mengenai manajemen aset publik dengan menunjukkan bahwa nilai ekonomi aset infrastruktur tidak hanya relevan dalam kerangka optimalisasi aset, tetapi juga dalam kerangka pembentukan hak tagih negara. Di saat yang sama, artikel ini menghubungkan literatur non-tax revenue sustainability dengan persoalan penegakan kewajiban pada objek fisik yang nyata.

Secara kebijakan, temuan penelitian ini menunjukkan bahwa bahkan pada sampel terbatas di Indonesia Timur, negara berpotensi kehilangan penerimaan dalam jumlah yang signifikan akibat ketidakpatuhan dan kelemahan administrasi. Apabila pendekatan yang sama diterapkan dalam skala nasional dengan validasi administratif yang lebih lengkap, maka nilai PNBP pemanfaatan aset berpotensi menjadi signifikan. Bagi kementerian/lembaga, implikasinya adalah penguatan inventarisasi, digital mapping, integrasi data aset dan penerimaan, serta penetapan kewajiban administratif sebelum pengurusan piutang dilakukan secara formal. Sementara itu, bagi Pengelola Barang perlunya penguatan fungsi pengawasan dan pengendalian (wasdal), integrasi persetujuan sewa BMN dengan instrumen perizinan dan administrasi pajak reklame di tingkat daerah, serta pembangunan interoperabilitas antara sistem pengelolaan BMN dan teknologi identifikasi visual digital guna memperkuat deteksi objek, penetapan kewajiban, dan tindak lanjut penagihan.

5. KESIMPULAN

Artikel ini menunjukkan bahwa pemanfaatan ruang manfaat jalan nasional untuk reklame secara normatif dapat diposisikan dalam kerangka pemanfaatan BMN yang menimbulkan kewajiban PNBP. Dengan bertumpu pada UU No. 1 Tahun 2004, UU No. 9 Tahun 2018, PP No. 27 Tahun 2014 jo. PP No. 28 Tahun 2020, dan PMK No. 115/PMK.06/2020, ketika penggunaan BMN oleh pihak ketiga telah terjadi yang dapat dibuktikan dengan adanya IMB/PBG, manfaat ekonomi dan finansial yang diperoleh pelaku usaha periklanan (privat) dapat dibuktikan dengan adanya dokumen pembayaran pajak reklame, dan nilai kewajiban dapat dihitung, maka bagian yang tidak dibayar ke negara (PNBP) memenuhi unsur pembentukan piutang negara.

Secara empiris, identifikasi visual GSV di sebagian kecil ruas jalan nasional  di wilayah Indonesia Timur memperlihatkan bahwa persoalan reklame pada koridor jalan nasional bukan hanya isu ketertiban administratif, tetapi juga isu hak keuangan negara.

Kontribusi utama artikel ini adalah menyajikan kerangka yang menghubungkan identifikasi objek, estimasi nilai, dan konstruksi hukum penagihan. Oleh karena itu, strategi kebijakan yang direkomendasikan adalah perlunya penguatan inventarisasi digital, audit tematik atas pemanfaatan ruang jalan nasional, penetapan kewajiban secara administratif yang lebih cepat, dan integrasi dengan mekanisme pengurusan piutang negara.

IMPLIKASI PRAKTIS

1.   Pengguna Barang dan Pengelola Barang dapat memperkuat basis data nasional titik reklame pada koridor jalan nasional yang terhubung dengan fungsi pengelolaan BMN dan penerimaan.

2.   Identifikasi visual GSV dapat digunakan sebagai instrumen penyisiran awal untuk membangun daftar objek dan prioritas penagihan.

3.   Perlu pedoman teknis yang menghubungkan identifikasi objek, valuasi, penetapan kewajiban, dan pembentukan piutang negara.

4.   APIP maupun BPK perlu diberi mandat untuk melakukan audit tematik atas potensi kehilangan PNBP dari pemanfaatan BMN dan menjadi trigger tindak lanjut administratif pemanfaatan ruas jalan nasional di seluruh Indonesia.

BATASAN DAN PENELITIAN AKAN DATANG

Artikel ini menggunakan estimasi berbasis identifikasi visual menggunakan GSV dan belum sampai pada penetapan administrasi individual untuk setiap titik reklame. Karena itu, angka yang disajikan merupakan policy estimate, bukan nilai piutang final. Penelitian berikutnya dapat memperluas cakupan wilayah, mengintegrasikan data perizinan dan perpajakan, dan pembayaran aktual, serta mengembangkan model valuasi yang lebih spesifik berbasis tarif  berdasarkan ukuran reklame, volume lalu lintas, dan karakter lokasi.

DAFTAR PUSTAKA

Banakar, R. (2019). On socio-legal design. Lund University. https://lucris.lub.lu.se/ws/files/65005127/10_aaaSocio_legal_methodology_v_10.pdf

Banakar, R., & Travers, M. (Eds.). (2005). Theory and Method in Socio-Legal Research. Bloomsbury Publishing Plc. ISBN 978-1-84113-625-7 978-1-84731-691-2

Mulyani, L. (2010). Pendekatan sosial dalam penelitian hukum. Jurnal Masyarakat & Budaya, Edisi Khusus, 35-56. https://ejournal.brin.go.id/jmb/article/download/8901/6862/24278

Noor, A. (2023). Socio-legal research: Integration of normative and empirical juridical research in legal research. Jurnal Ilmiah Dunia Hukum, 7(2). https://jurnal.untagsmg.ac.id/index.php/duniahukum/article/view/3154

Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia. (2020). Peraturan Menteri Keuangan Nomor 115/PMK.06/2020 tentang Pemanfaatan Barang Milik Negara.

Giglio, J.M., Friar, J.H., & Crittenden, W.F. (2018). Integrating lifecycle asset management in the public sector. Business Horizons, 61(3). https://doi.org/10.1016/j.bushor.2018.03.005

Hanis, M. H., Trigunarsyah, B., & Susilawati, C. (2011). The application of public asset management in Indonesian local government: A case study in South Sulawesi province. Journal of Corporate Real Estate, 13(1), 36-47. https://doi.org/10.1108/14630011111120332

Keen, M., & Mansour, M. (2009). Revenue mobilization in Sub-Saharan Africa: Challenges from globalization (IMF Working Paper No. 09/157). International Monetary Fund.

Kementerian Keuangan Republik Indonesia. (2020). Peraturan Menteri Keuangan Nomor 115/PMK.06/2020 tentang Pemanfaatan Barang Milik Negara.

Kementerian Keuangan Republik Indonesia. (2020). Peraturan Menteri Keuangan Nomor 163/PMK.06/2020 tentang Pengelolaan Piutang Negara Pada Kementerian Negara/Lembaga, Bendahara Umum Negara Dan Pengurusan Sederhana Oleh Panitia Urusan Piutang Negara

Mathur, S. (2019). An evaluative framework for examining the use of land value capture to fund public transportation projects. Land Use Policy, 86, 357-364. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2019.05.021

Noring, L. (2019). Public asset corporation: A new vehicle for urban regeneration and infrastructure finance. Cities, 88, 125–135. https://doi.org/10.1016/j.cities.2019.01.002

Prichard, W., Salardi, P., & Segal, P. (2018). Taxation, non-tax revenue and democracy: New evidence using new cross-country data. World Development, 109, 295-312. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2018.05.014

Republik Indonesia. (2004). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Republik Indonesia. (2014). Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah.

Republik Indonesia. (2018). Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2018 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak.

Republik Indonesia. (2020). Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah.

Wibowo, P., & Murwaningsari, E. (2024). Factors influencing non-tax revenue sustainability in Indonesian government institutions: The mediating role of accountability. Cogent Business & Management, 11(1), Article 2303788. https://doi.org/10.1080/23311975.2024.2303788

World Bank. (2017). Land administration and management for public revenue and development.

Yuhandri, G. M. (2025) "Urgensi Penerapan Doktrin Unjust Enrichment di Indonesia: Studi Banding dengan Jerman dan Singapura," Lex Patrimonium: Vol. 4: Iss. 1, Article 11. Available at: https://scholarhub.ui.ac.id/lexpatri/vol4/iss1/11

Penulis:

Novie Rarung, Kepala Seksi Pengelolaan Kekayaan Negara III