Manajemen risiko merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari pengelolaan aset yang andal, khususnya sektor publik, dan elemen yang penting dalam mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik. Keberadaan dan keberlanjutan aset publik menentukan kesinambungan pelayanan publik, stabilitas perekonomian dan kesejahteraan masyarakat pada umumnya. Strategi manajemen risiko ini antara lain melalui penerapan asuransi yang memberikan perlindungan atas risiko kerugian finansial terhadap aset publik, yang dapat memberikan kepastian atas penyediaan pelayanan publik yang berkesinambungan oleh pemerintah.

Urgensi keberadaan aset publik mendorong pemerintah menerapkan asuransi BMN pada tahun 2019 melalui Peraturan Menteri Keuangan No. 97/PMK.06/2019 dengan pertimbangan nilai BMN yang mengalami tren positif dalam satu dekade terakhir.              Saat ini, pemerintah mengelola BMN senilai Rp6.546 triliun yang meningkat empat kali lipat sejak tahun 2013 (LBMN Audited, 2022). Lokasi geografis Indonesia yang berada di jalur Cincin Api Pasifik mengakibatkan BMN sangat rentan terhadap bencana gempa bumi dan gunung meletus dan secara hidrometeorologi, Indonesia juga rentan terhadap bencana banjir, tanah longsor, kebakaran hutan dan kekeringan.

Dalam rangka pengalihan risiko terhadap aset publik, beberapa negara melakukan transfer risiko atas aset publik kepada entitas lainnya, dengan pertimbangan efisiensi dan efektifitas biaya yang dikeluarkan untuk menanggulangi dampak risiko yang timbul. Entitas lainnya ini dapat berupa perusahaan asuransi atau badan lainnya yang khusus ditugaskan untuk mengelola dana asuransi aset publik. Sebagai contoh, Pemerintah Australia melakukan pengasuransian aset publik dengan membentuk Commonwealth Authority Company (Badan Layanan Umum) bernama Commonwealth Cover (Comcover) di bawah Department of Finance and Deregulation Australia pada tahun 1998.

Pendirian Comcover bertujuan untuk meningkatkan praktek manajemen risiko aset publik Pemerintah Australia dalam rangka menjaga kesinambungan dan kelancaran pemberian pelayanan. Badan Layanan Umum ini bertugas pula menyediakan dana asuransi untuk melindungi lembaga pemerintah di Australia dari berbagai risiko aset publik yang tidak dapat dimitigasi lebih lanjut.

Selaku lembaga pengelola risiko, Comcover bertugas mengelola dana yang disetorkan (pooled fund) oleh lembaga - lembaga pemerintah di Australia selaku Fund Members dan membantu entitas pemerintah untuk menerapkan risk management secara menyeluruh atas aset publik, antara lain menyusun program pengidentifikasian, pengkuantifikasian dan pengelolaan risiko, serta melakukan monitoring atas pelaksanaan manajemen risiko pada lembaga pemerintah.

Comcover mengelola dana Risk Cover Fund (pooling fund) yang telah disetorkan guna menanggulangi risiko secara mandiri, kemudian apabila kerugian melebihi batasan nilai untuk setiap jenis aset, baru dilaksanakan reinsurance. Sebagai contoh, kebijakan asuransi untuk properti di wilayah Western Australia menyebutkan bahwa kerugian yang akan ditanggung dari dana pooling fund adalah $20 juta, sehingga apabila prediksi total kerugian akibat catastrophic adalah sebesar $220 juta, sisanya sebesar $200 dijamin melalui mekanisme reinsurance. Apabila total kerugian melebihi nilai asuransi yang tertanggung, RiskCover akan menggunakan dana reserve yang dimiliki untuk menanggung kelebihan kerugian tersebut. Sebagai contoh, apabila realisasi kerugian pada kasus di atas adalah $250 juta, sedangkan nilai yang diasuransikan adalah $200 juta, maka dana reserve sebesar $50 juta digunakan untuk menutupi kekurangan dana penanggulangan dampak bencana.

Pemerintah Australia memilih melakukan transfer risiko kepada Badan Layanan Umum dengan mempertimbangkan bahwa pooling fund yang disetorkan oleh lembaga pemerintah akan dikelola secara terpisah, sehingga apabila suatu risiko atas aset publik terjadi dan memerlukan dana pemulihan yang relative besar tidak akan membebani keuangan negara. Pengelolaan pooling fund untuk asuransi secara terpisah ini, juga memberikan nilai lebih kepada Pemerintah Australia mengingat economic scale aset publik yang digunakan untuk penyediaan layanan umum akan menyulitkan perusahaan asuransi apabila transfer risiko aset publik dialihkan ke perusahaan asuransi. Apalagi perusahaan asuransi cenderung mengenakan biaya premi yang terlampau besar, padahal risiko yang melekat pada aset pemerintah relatif rendah, sehingga Pemerintah Australia mengambil kebijakan untuk mengelola pooling fund asuransi aset publik secara mandiri. Dalam rangka memastikan nominal premi yang stabil, Comcover menyusun framework bagi lembaga pemerintah di Australia dalam menerapkan risk management atas aset publik, sehingga risiko dapat diminimalisasi melalui penyediaan data aset publik dan peta risiko yang lengkap dan mutakhir, serta manajemen klaim risiko yang komprehensif dan konsisten.

Dana kelolaan tersebut dipergunakan untuk pelaksanaan self insurance oleh entitas pemerintah tanpa melibatkan perusahaan asuransi, sehingga seluruh dana untuk penanggulangan risiko aset publik tetap menjadi bagian dari pooling fund, yang terpisah dari National Budget, sehingga tidak mengganggu stabilitas keuangan Australia.

Adapun pooling fund ini diperoleh dari setoran dana entitas Pemerintah Australia secara bertahap untuk di-pooled di Comcover, sehingga entitas Pemerintah Australia tidak perlu mengalokasikan anggaran untuk pembayaran premi kepada perusahaan asuransi.

Pada prakteknya, pengelolaan PFB belum sepenuhnya menerapkan prinsip self insurance secara menyeluruh seperti di Australia, karena BPDLH belum menggunakan PFB untuk menanggulangi kerugian finansial akibat bencana atas aset publik, termasuk BMN.

Saat ini, pemerintah masih membayar premi asuransi BMN kepada Konsorsium Asuransi BMN melalui alokasi anggaran DIPA pada K/L, sehingga masih membebani APBN. Apabila pemerintah menerapkan self insurance melalui skema pooling fund secara menyeluruh, maka dana pooling fund yang dikelola BPDLH dapat diinvestasikan secara aman untuk pembiayaan yang timbul akibat bencana, sehingga apabila terdapat kerugian finansial dalam skala besar tidak menimbulkan shocked pada APBN.

Selain mempertinggi potensi terjadinya shocked pada APBN, penundaan penerapan self insurance melalui PFB juga berakibat pada celah pembiayaan, sebagaimana tertuang dalam tabel 3, semakin lebar, yang pada akhirnya meningkatkan beban pada APBN.

Dalam rangka mengakselerasi pengumpulan dan pengakumulasian PFB, maka diperlukan komitmen untuk pengumpulan dana, sehingga ketersediaan dana PFB tidak menjadi isu pada saat skema PFB diimplementasikan sepenuhnya. Komitmen ini antara lain berupa penyisihan alokasi dana dari APBN dengan nominal tertentu dalam periode waktu tertentu.

Apabila PFB masih terbatas, maka implementasi asuransi BMN yang sifatnya strategis dan signifikan seperti bangunan gedung kantor, bangunan fasilitas pendidikan dan bangunan fasilitas kesehatan, dapat dilaksanakan secara bertahap dengan memprioritaskan BMN yang berlokasi di daerah rawan bencana sebagaimana pemetaan bencana dari BNPB. Implementasi asuransi yang bertahap ini dapat mengurangi eksposur peningkatan beban pada APBN.

Selanjutnya, perlu adanya optimalisasi peranan BPDLH selaku lembaga pengelola PFB. Sebagai wujud pelaksanaan amanat Perpres No. 75 tahun 2021, pemerintah telah membentuk lembaga pengelola PFB, yaitu BPDLH, yang dibentuk untuk dapat mengakumulasikan dana dari berbagai sumber sehingga mampu membiayai bencana dengan dampak besar serta membiayai proyek rehabilitasi dan rekonstruksi lintas tahun tanpa harus mengikuti siklus APBN (BKF, 2020).

BPDLH bertugas melakukan pengelolaan PFB melalui investasi jangka pendek maupun jangka panjang yang diperkenankan oleh pemerintah, serta melakukan transfer risiko melalui asuransi baik yang konvesional maupun syariah, dengan mandat untuk membayarkan premi asuransi BMN apabila diperlukan dan menerima pembayaran klaim dari perusahaan asuransi untuk selanjutnya diteruskan kepada K/L guna memperbaiki kembali BMN yang terkena dampak bencana.

Adapun hasil investasi PFB untuk meningkatkan kapasitas fiskal dalam penanggulangan dampak bencana, termasuk kerugian BMN yang selama ini didanai oleh APBN. Dalam jangka pendek, hasil ini dapat digunakan untuk pendanaan premi asuransi BMN.

Best practice di Australia, Pemerintah Australia memilih melakukan transfer risiko kepada Comcover dengan mempertimbangkan bahwa pooling fund dikelola secara terpisah, sehingga apabila suatu risiko terjadi dan memerlukan dana pemulihan yang relatif besar, tidak akan mengganggu stabilitas keuangan negara. Skema ini juga memberikan nilai lebih mengingat economic scale aset publik yang digunakan untuk penyediaan layanan umum akan menyulitkan perusahaan asuransi apabila transfer risiko dialihkan ke perusahaan asuransi.

Comcover bertugas mengelola pooling fund melalui investasi dalam instrumen keuangan yang aman dan menggunakannya untuk pendanaan self insurance bagi aset publik, sehingga tidak ada pengalihan risiko aset publik kepada perusahaan asuransi karena fungsi perusahaan asuransi digantikan oleh Comcover. Hal ini menguntungkan dari sisi keuangan negara, karena negara dapat memasukan dana pembayaran premi ke dalam pooling fund untuk selanjutnya diinvestasikan. Peranan Comcover ini merupakan kegiatan post financing event atas risiko aset publik.

Adapun peranan lembaga ini terkait pre financing event atas risiko aset publik adalah membantu entitas pemerintah untuk menerapkan manajemen risiko dalam setiap fungsi dan kegiatan operasional pemerintahan. Ini merupakan langkah preventif untuk memitigasi risiko, sehingga pada akhirnya berdampak positif pada keuangan negara dalam jangka panjang karena risiko atas aset publik dapat diminimalkan secara dini.

Namun tidak demikian halnya dengan peranan BPDLH. Saat ini, lembaga pengelola PFB ini sebatas menjalankan peran selaku penyedia dana untuk pembayaran premi asuransi dan menerima pembayaran klaim risiko dari Konsorsium Asuransi BMN, untuk selanjutnya mendistribusikan pembayaran tersebut kepada masing-masing K/L dalam rangka menanggulangi kerugian yang timbul akibat risiko BMN. Peranan ini belum sepenuhnya sejalan dengan amanat Perpres No. 75 tahun 2021 dan best practice pada negara lain.

BPDLH harus dapat mengoptimalkan peranannya dalam melakukan pengelolaan PFB melalui investasi jangka pendek dan jangka panjang yang diperkenankan pemerintah, sehingga PFB tersebut dapat dikelola secara profesional dan dapat digunakan sebagai post financing event atas risiko BMN.

Selain itu, BPDLH juga harus dapat menjalankan fungsinya dalam pre-financing event atas risiko BMN melalui pemberian supervisi dan asistensi bagi K/L dalam menerapkan manajemen risiko atas BMN secara menyeluruh, sehingga risiko BMN dapat diidentifikasi dan dimitigasi secara dini, dengan harapan beban terhadap keuangan negara dapat diminimalisasi.

Rekomendasi selanjutnya adalah penggunaan aplikasi SIMAN dalam pembentukan data awal objek asuransi BMN dan informasi lainnya terkait dengan penerapan asuransi BMN. Saat ini, implementasi asuransi BMN belum menggunakan aplikasi SIMAN. Usulan Rencana Pengasuransian BMN diajukan oleh K/L secara manual dengan memperhatikan identifikasi BMN, identifikasi risiko, penjelasan fungsi dan pertimbangannya, dan perhitungan premi dan jangka waktu asuransi.

Kegiatan revaluasi BMN yang meliputi inventarisasi dan penilaian telah selesai pada tahun 2020. Kegiatan ini membantu dalam penyajian nilai wajar BMN terkini dan lokasi serta kondisi BMN. Hasil inventarisasi telah ditindaklanjuti dalam aplikasi SIMAN, antara lain melalui pemutakhiran nilai dan lokasi BMN.

Data base yang terbentuk ini dapat digunakan sebagai data awal untuk pemetaan tingkat kerentanan BMN berdasarkan potensi risiko yang melekat sesuai dengan lokasi BMN tersebut. Selanjutnya, data BMN berdasarkan lokasi tersebut dikatagorisasikan dalam kelompok BMN dengan risiko tinggi, risiko sedang dan BMN dengan risiko rendah.

Penentuan nilai terkini dan pemetaan potensi risiko BMN berdasarkan lokasi ini dapat digunakan sebagai acuan awal dalam penerapan skema PFB untuk asuransi BMN secara bertahap. Selanjutnya data ini dapat digunakan pada saat penyusunan Rencana Pengasuransian BMN secara digital. Untuk itu, perlu pengintegrasian antara asuransi dan perencanaan BMN.

Pengembangan lebih lanjut atas aplikasi SIMAN sangat diperlukan dalam rangka mengakomodasi nilai pertanggungan BMN yang mencerminkan seluruh biaya penggantian BMN yang ada dengan harga pasar saat ini dengan aset serupa. Saat ini, nilai BMN yang tersaji dalam aplikasi SIMAN adalah nilai perolehan dan nilai buku.