Pendahuluan

Salah satu tugas Negara  adalah menjamin ketertiban serta mewujudkan kesejahteraan dan kemakmuran bagi warganya. Dalam konteks Negara kita tugas  tersebut secara jelas dicantumkan dalam pembukaan UUD 45 yang antara lain mengamanatkan bahwa Negara RI bertujuan untuk melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan turut serta menjaga ketertiban dunia.  Untuk itu, semua Negara pada dasarnya berkewajiban untuk dapat memenuhi hak-hak dasar bagi warganya seperti,  tempat tinggal, pekerjaan yang layak, bahan makan  yang cukup dan  lingkungan yang memadai sehingga Negara dituntut dapat  memanfaatkan  setiap jengkal tanahnya secara optimal. 

Mendesaknya penerapan manajemen pertanahan tersebut di antaranya dipicu dengan terus bertambahnya penduduk dunia, sehingga tanah yang sifatnya statis harus mampu  menyediakan kebutuhan dasar para penghuninya. Sebagai gambaran lajunya pertumbuhan penduduk dunia dapat kita lihat dari data Bank Dunia bahwa jumlah penduduk dunia pada  tahun 1963  tercatat sebanyak 3,195 miliar orang menanjak menjadi 7,125 miliar orang pada tahun 2013. Rujukan  lain yang menggambarkan pesatnya pertumbuhan penduduk dunia terlihat pada  laporan yang diterbitkan oleh Markas Besar PBB di New York yang bertajuk “Prospek Populasi Dunia: Revisi 2012” yang menyatakan bahwa penduduk dunia akan naik menjadi 8,1 miliar jiwa pada tahun 2025 dari jumlah kurang lebih 7,2 miliar jiwa pada saat ini,  diperkirakan jumlah penduduk dunia akan mencapai 9,6 miliar jiwa pada tahun 2050.

Menyikapi ledakan penduduk dunia tersebut, dewasa ini banyak  Negara Eropa, Amerika, Afrika dan Asia menerapkan bank tanah/land banking sebagai sarana manajemen pertanahan.  Land banking sebagai  alternatif manajemen pertanahan yang saat ini diterapkan di banyak Negara, secara konseptual sebetulnya bukan hal baru.  Sebagai instrumen manajemen pertanahan, sebetulnya land banking/bank tanah merupakan bentuk penyempurnaan dan perluasan pola manajemen pertanahan  yang dterapkan di beberapa Negara Eropa beberapa abad yang lampau pada saat Negara-negara tersebut menyelenggarakan program land consolidation khususnya di sektor pertanian seperti di Negara-negara  Inggris (1710 – 1853), Denmark (1720),  Swedia (1749), Norwegia (tahun 1821) dan Jerman (1821).

Apabila pada awalnya konsep  land consolidation yang digunakan di sektor pertanian, land banking sebagai manajemen pertanahan  biasa diterapkan  di banyak Negara untuk keperluan, konsolidasi tata ruang pertanahan, mengendalikan gejolak harga tanah, mengefektifkan manajemen pertanahan,  mencegah terjadinya pemanfaatan yang tidak optimal maupun pengembangan tata perkotaan yang baru. Untuk itu, apabila pemangku kepentingan dalam land consolidation yang diterapkan di sektor pertanian pada umumnya adalah sektor pemerintahan (public), dalam land banking   pendirinya dapat berupa sektor pemerintah maupun swasta.

Konsep Dasar Land Banking/Bank Tanah

Walaupun sudah banyak diterapkan di banyak Negara, sampai dengan saat ini  istilah land banking/bank tanah masih banyak ahli yang mendefinisikannya  secara berbeda-beda. Misalnya di Negara Belanda yang memanfaatkan land banking untuk  menunjang sektor pertanian, terdapat sekurang 2 (dua) lembaga publik yang memberikan pengertian land banking secara berlainan. Dienst Landdelijk Gebied (DLG) menyebutkan land banking sebagai “The structural acquisition and temporary management of land in rural areas by an impartial state agency with the purpose to redistribute and/or lease out this land with a view to improve the agricultural structure and/or reallocate the land for other purposes with a general public interest”.  Domeinen menyebutkan land banking sebagai strategic land management berupa kegiatan “holding of land for strategic purposes like infrastructure and city extension”.  Sedangkan di Amerika Serikat, Alexander, F  (2005) dalam tulisannya Land Bank Authoities: A Guide for the Creation and Operation of Land Banks menyatakan bahwa land bank adalah a government entity that focuses on the conversion abandoned and tax delinquent properties into productive  use. 

Beberapa pengertian tentang land banking tersebut pada hakekatnya mempunyai persamaan substansi dengan pengertian  bank tanah  yang diformulasikan oleh Maria S.W Soemardjono sebagai setiap kegiatan pemerintah untuk menyediakan tanah yang akan dialokasikan peggunaannya di kemudian hari.  Untuk itu, bank tanah mempunyai beberapa fungsi antara lain:

a.       Penghimpun tanah atau pencadangan tanah  (land keeper);

b.       pengamanan tanah untuk berbagai kebutuhan pembangunan di masa akan datang (land warrantee);

c.       pengendali tanah (land purchaser);

d.      pendistribusian tanah untuk berbagai keperluan pembangunan (land distributor).

Negara Belanda sebagai salah satu pencetus konsep land banking membedakan praktek land banking sebagai sarana  manajemen pertanahan, dalam  3 (tiga) kelompok yaitu:

a.       Exchange land banking;

b.      Financial instrument; dan

c.       Land bank as developer.

Adapun perbedaan ketiga pola land  banking tersebut adalah, sebagai berikut:

1. Dalam kategori land banking sebagai exchange land banking, maka land bank akan membeli tanah yang selanjutnya tanah tersebut akan dipertahankan untuk sementara waktu sebelum tanah tersebut dilepaskan/dipertukarkan dengan pihak ketiga.
2. Kegiatan land bank sebagai financial instrument dilakukan dengan cara pemerintah membeli tanah untuk kemudian disewakan kepada para petani dengan periode yang lama (umumnya 26 tahun). 
3. Land bank as developer pada umumnya dilakukan oleh sektor swasta dengan cara melakukan pembelian tanah dalam jumlah besar dengan harapa di masa depan akan perubahan fungsi atas lokasi tanah tersebut (spekulasi) seperti berubah menjadi daerah pemukiman, rekreasi, kegiatan ekonomi sehingga akan meningkatkan nilai tanahnya.

Penerapan pola exchange land banking banyak digunakan untuk sektor-sektor lingkungan hidup, pertamanan, sarana lalu lintas dan sarana umum lainnya. Adapun pola land banking sebagai financial instrument juga  banyak dimanfaatkan di sektor pertanian, misalnya seorang petani sedang mengalami kesulitan keuangan sebagai modal kerjanya, maka dia dapat menjual asset dan tanahnya kepada land bank dengan hak untuk membeli kembali setelah periode tertentu dan petani tersebut juga  dapat terus  menggarap lahannya dengan menyewa kepada land bank. 

Land banking yang pada awal kelahirannya lebih banyak digunakan sektor publik, dalam perkembangannya pengelolaan land banking saat ini secara garis besar dapat dibedakan menjadi 3 (tiga) tipe, yaitu:

a. The Public Land Bank;

b. The Public-Public Land Bank; dan

c.  The Public Private Land Bank.

Pada  tipe the public land bank maupun the public-public land bank, pihak yang terlibat di dalamnya hanya berasal dari lembaga pemerintah, dengan perbedaan  untuk tipe the public land bank hanya melibatkan 1 (satu) lembaga lemerintahan, sedangkan pada tipe the public-public land bank terdapat beberapa lembaga pemerintah yang terlibat aktif dalam pengelolaan land bank tersebut. Sedangkan pada tipe the public-private maupun private land bank keduanya telah melibatkan sektor swasta sebagai pemegang saham pada land bank dimaksud sehingga tujuan dari land bank tersebut sepenuhnya untuk mencari keuntungan.   

Ditilik dari pola organisasi dan manajemen, land banking mempunyai  perbedaan di tiap Negara. Di beberapa Negara seperti Belanda, Swedia, Kroasia, Hungaria, Denmark, Polandia dan Slovenia, land banking dibentuk dan beroperasi di tingkat Negara (state), sedangkan Jerman Land banking didirikan pada tingkat regional. Dari sisi kelembagaan land banking dilaksanakan dengan membentuk lembaga/institusi pemerintah tersendiri (separate state institution) maupun memanfaatkan lembaga pemerintah yang telah ada sebelumnya yang pada umumnya berada di lingkungan Kementerian Keuangan (Ministry of Finance) atau Kementerian Pertanian (Ministry of Agriculture). Dalam hal pendanaan dari sektor public tidak mencukupi, di Belanda beberapa lembaga keuagan juga sangat berperan dalam pendanaan operasional land bank, seperti  ABN AMRO, ASN Bank, ING Group, Rabobank dan sebagainya.

Di Amerika Serikat,  pengaturan land banking  sebagai sarana manajemen pertanahan diatur oleh masing-masing Negara bagian (State Act)  dan berkembang dengan pesat lebih dari 40 tahun yang lalu terutama pada saat banyak terjadinya perpindahan industri di beberapa Negara bagian di amerika yang pindah ke luar negeri. Karena banyak bangunan dan gedung kosong di wilayah pemukiman yang ditinggalkan penghuninya, banyak pemerintah (municipality)  pada tingkat city, village, town dan county yang memenuhi persyaratan membentuk land banking tipe C (not for profit corporation) untuk melakukan manajemen ulang atas tanah- tanah/bangunan yang kosong tersebut agar lebih menarik investor yang diharapkan nantinya dapat meningkatkan pendapatan daerah.  Misalnya dalam Pennsylvania Land Bank Legislation disebutkan bahwa setiap municipality  atau secara bersama-sama yang mempunyai penduduk lebih dari 10.000 jiwa dapat membentuk land banking.  Sumber pembeayaan land banking dapat berasal dari  pemberian atau pinjaman dari lembaga pemerintah (municipalities) yang mendirikannya, fee yang diterima dari pemberian jasa, pembayaran sewa  atau hasil penjualan asset, serta hasil investasi. Dalam hal diperlukan, land banking juga diperkenankan untuk menerbitkan obligasi (bond).

Kerangka bisnis Land Banking

Meskipun dalam praktek model bisnis sangat beragam, secara umum terdapat sekurangnya 3 (tiga) pihak yang terkait langsung dengan pelaksanaan kegiatan land banking, yaitu pemilik tanah, land bank, dan pihak yang akan memanfaatkan tanah.  Land banking akan mendapatkan tanah/bangunan yang dikelolanya dari pemilik awal tanah baik berasal dari sektor privat (private land owner) maupun sektor pemerintah (state land pwner), selanjutnya setelah dilakukan pengelolaan tanah/bangunan tersebut dimanfaatkan oleh pihak  ketiga baik berupa lembaga privat (private entity) seperti pusat perdagngan/mall, perusahaan real estate, rumah sakit, industri, perhotelan, lembaga perbankan maupun lembaga bisnis lainnya maupu sektor publik  seperti penyediaan fasilitas  umum seperti jalan raya, pertamanan, hutan kota, penyediaan air minum dan sebagainya.

Pihak swasta yang membutuhkan dana atau tidak memanfaatkan tanah/bangunannya dapat menjual ataupun menyewakannya kepada land banking, selanjutnya land banking akan mengelola tanah/bangunan tersebut dan mencari  pihak ketiga/investor  yang berminat untuk membeli atau menyewa tanah/bangunan tersebut. Apabila pola pemanfaatan tanah/bangunan tersebut dalam bentuk sewa/kontrak maka jangka waktunya diatur untuk periode tertentu misalnya maksimum  30 (tiga puluh)  tahun. Dalam hal tanah/bangunan kelolaan land banking sebagai obyek sewa/kontrak tersebut diperoleh dari pemilik awal (land owner) secara sewa, maka persetujuan sewa menyewa antara land banking dengan pihak ketiga/investor harus mendapatkan  persetujuan dari land owner apabila jangka waktu sewanya lebih dari 5 (lima) tahun. Dari kegiatan yang bersifat bisnis, maka land banking akan mendapatkan penghasilan dari:

1. Komisi yang diperoleh sebagai mediator/perantara apabila ada pemilika tanah/bangunan (land owner) menyewakan atau menjual tanah/bangunannya kepada pihak ketiga/investor;
2. sewa atau hasil penjualan atas tanah/bangunan yang dikelolanya; dan
3. keuntungan  dari selisih harga pembelian dan penjualan atas tanah/bangunan yang dikelolanya.

Land banking sebagai instrumen pengoptimalan pemanfaatan tanah/bangunan  serta revitalisasi wilayah banyak digunakan di wilayah Amerika Serikat sehingga dikenal sebagai urban land bank. Hal tersebut sesuai pengertian land bank yang di Amerika dikenal sebagai “ a government entity that focuses on the conversion od vacant abandoned and tax delinquent properties in productive use”.

Berdasarkan penelitian yang dilaksanakan oleh Cleveland State Uniersity, setidaknya terdapat 8 (delapan) hal yang dapat menunjang  suksesnya suatu land bank, yaitu:

1.       tujuan suatu land bank harus fakus dan spesifik;

2.       koordinasi yang baik antar lembaga pemerintah dan pemangku kepentingan;

3.       landasan hukum yang dapat menunjang proses pengadaan tanah;

4.       adanya entitas yang independen untuk mengelola pengelolaan dan pendistribusian tanah;

5.       tersedianya sistem manajemen informasi teknologi property yang terintegrasi;

6.       tujuan land banking harus selaras dengan  rencana pengembangan tata ruang wilayah;

7.       prosedur perolehan tanah yang efisien; dan

8.       system pendanaan yang efisien dan bersifat progresif.

Penerapan land banking/bank tanah di Indonesia

Kegiatan pembangunan yang dilaksanakan pemerintah sebagai usaha mewujudkan kesejahteraan masyarakat, memerlukan dukungan ketersediaan tanah/bangunan yang memadai. Berkenaan dengan pengadaan tanah dimaksud, Undang-Undang Nomor  2 tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Kepentingan Umum menentukan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah wajib menjamin ketersediaan tanah untuk kepentingan umum dan pendanaannya. Lebih lanjut, ditentukan bahwa dalam pengadaan tanah tersebut perlu diperhatikan, beberapa hal seperti:

a.       rencana tata ruang wilayah;

b.      rencana pembangunan nasional/daerah;

c.       rencana strategis; dan

d.      rencana  kerja setiap instansi yang membutuhkan tanah.

Selain kegiatan pembangunan yang dilaksanakan pemerintah tersebut,  sektor swasta  juga terus didorong untuk memberikan kontribusi terhadap pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat.  Fakta menunjukkan  terus berkembang pesatnya  kawasan industri, perumahan, rumah sakit, mall,  pusat perdagangan, pendidikan,  wilayah bisnis lainnya  yang dikelola oleh sektor swasta. Untuk itu, tanah/bangunan yang ketersediaannya sangat terbatas  perlu dikelola  secara optimal sehingga dapat memenuhi kebutuhan ketersediaan tanah untuk sektor publik yang berorientasi kepentingan umum dan sektor swasta yang pada umumnya bersifat bisnis.

Mengacu pada amanat Pasal 33 yat (3) UUD 1945 dan Pasal 2 UUPA yang menentukan bahwa Negara mempunyai peranan penting dalam pelaksanaan bank tanah,  dengan memperhatikan pengalaman beberapa Negara yang menerapkan konsep land banking dalam manajemen pertanahan kiranya konsep land banking/bank tanah sangat potensial untuk diterapkan.  Mengingat kerangka kelembagaan, bisnis dan regulasi land banking/bank tanah sangat bervariasi di beberapa Negara perlu dilakukan pengkajian secara lebih mendalam mengenai alternative skema land banking/bank tanah yang sangat sesuai dengan kebutuhan dan sistem hukum nasional kita.

(Penulis : Sungkana, S.H., L.L.M / Kasubdit Bantuan Hukum - Dit. Hukum & Humas)

Daftar bacaan:

1. Undang-Undang Nomor 2 tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Kepentingan Umum
2. Land banking principle, a reconnaissance for conditions and practical constrain for application of the land banking principle in the Netherlands, Wageningen University, Dr. Ir. T van Dijk, Rozemarijn van den Berg, Elena Lianes Revilla, Martijn Meniken, Ilse Verbeck,February 2005
3. International Land Banking Practices: Considerations for Gauting Province, Dr. Kirsten Harrison, March 2007
4. Banking of Land Resources: a Framework, Prof Damodaran, Hemant Kumar and Sher Singh Meena;
5. Transforming Land Bank Into a Microfinance Development Institution, Mario B. Lamberte, discussion paper Series No 2000-34, August 2000
6. Keberadaan Bank Tanah Dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan, Hairani Mochtar, Jurnal Cakrawala  Hukum, volume 2 Desember  2013