Kerja Sama Pemerintah Badan Usaha (KPBU) untuk Infrastruktur: Pelajaran dari Australia

Windraty Ariane Siallagan *)
 Tenaga Pengkaji Bidang Restrukturisasi, Privatisasi dan Efektivitas Kekayaan Negara yang Dipisahkan, Direktorat Jenderal Kekayaan Negara, Kementerian Keuangan

Baru-baru ini, Pemerintah memberlakukan Peraturan Kementerian Keuangan No. 68 tahun 2024 tentang Dukungan Pemerintah untuk Pembiayaan Infrastruktur melalui Skema Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU) dan/atau Skema Pembiayaan Lainnya, dan meluncurkan kerangka Lingkungan, Sosial, dan Tata Kelola (ESG) untuk mendorong KPBU  dan pembiayaan kreatif. Sebagai salah satu prioritas utama Pemerintah, pendanaan dan pembiayaan infrastruktur memerlukan perhatian yang lebih besar untuk mendukung pencapaian pembangunan yang berkelanjutan.

Sebagaimana tercantum dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang dan Menengah Nasional (RPJPN 2005-2025 dan RPJMN 2020-2024), untuk infrastruktur dibutuhkan total pendanaan sebesar Rp6.445 triliun. Saat ini, 37 persen dari total kebutuhan pendanaan infrastruktur didukung oleh APBN, dengan kontribusi tambahan dari BUMN sebesar 21 persen dan sektor swasta sebesar 42 persen. Untuk melengkapi pendanaan ini, skema Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU) dan bentuk pembiayaan kreatif lainnya akan terus menjadi instrumen yang relevan.

Dengan lebih dari 140 proyek KPBU, sebagian besar di New South Wales, Victoria, dan Queensland, Australia memberikan ‘lessons learned’ bagi Indonesia tentang key sucess factor KPBU. Beberapa inisiatif KPBU yang maju dan merupakan proyek infrastruktur terbesar di Australia seperti Sydney Metro di Sydney dan Cross River Rail di Brisbane menunjukkan bagaimana KPBU yang dirancang dengan baik dapat mendorong pertumbuhan perkotaan dan meningkatkan layanan publik.

Apa itu KPBU? Memahami Definisinya 

Secara umum KPBU didefinisikan sebagai kolaborasi jangka panjang antara pemerintah dan sektor swasta, dimana keduanya berbagi risiko dan imbal hasil. Kemitraan ini mencakup keterlibatan swasta dalam pembiayaan, perancangan, pembangunan, kepemilikan, atau pengoperasian fasilitas atau layanan publik. Selanjutnya, PMK No. 68 tahun 2024 mendefinisikan KPBU sebagai kerja sama antara pemerintah dan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur untuk kepentingan umum dengan mengacu pada spesifikasi layanan yang telah ditetapkan sebelumnya oleh menteri/kepala lembaga/kepala daerah/badan usaha milik negara/badan usaha milik daerah, yang sebagian atau seluruhnya menggunakan sumber daya badan usaha dengan memperhatikan pembagian risiko di antara para pihak.

Mengutamakan Nilai Publik

Model KPBU di Australia tergolong unik karena lebih menekankan peningkatan penyediaan layanan publik, dan bukan untuk menutup kesenjangan pembiayaan atau pendanaan. Pernyataan otoritas di Australia “Kerangka kerja KPBU kami bertujuan memberikan nilai jangka panjang bagi pembayar pajak, bukan hanya membiayai proyek,” mencerminkan filosofi inti KPBU di Australia.

Di Indonesia, KPBU memainkan peran strategis dalam menjawab kebutuhan pendanaan infrastruktur, yang telah membantu mempercepat pembangunan proyek-proyek prioritas. Ke depan, Indonesia memiliki peluang untuk memperkaya pendekatan KPBU dengan turut mempertimbangkan manfaat jangka panjang dan peningkatan efisiensi layanan publik, serupa dengan praktik yang diterapkan di Australia.

Melindungi Koridor: Melestarikan Proyek Infrastruktur

Pembelajaran penting lainnya bagi Indonesia adalah bahwa KPBU di Australia dilakukan dan dipandu oleh pendekatan yang komprehensif, salah satunya adalah apa yang disebut dengan perlindungan koridor (corridor protection). Australia telah mengembangkan proyek yang memprioritaskan konservasi koridor yang sesuai dengan perencanaan infrastruktur jangka panjang. Pendekatan ini memfasilitasi kelancaran pelaksanaan proyek dengan keamanan koridor infrastruktur awal. Pemerintah dapat mengambil sejumlah langkah untuk mengamankan lahan untuk kebutuhan infrastruktur di masa depan, menghindari pembengkakan biaya dan penundaan yang mahal, sebagai bagian dari perlindungan koridor. Pendekatan ini telah menghemat miliaran dolar bagi Australia untuk proyek-proyek seperti Western Sydney Airport Rail Line dan the East Coast High-Speed Rail.

Pendekatan implementasi KPBU di Indonesia telah berhasil mendorong realisasi proyek-proyek infrastruktur prioritas dengan fokus pada pencapaian target-target strategis melalui pendekatan berbasis proyek. Efektivitas dan efisiensi proyek infrastruktur di Indonesia berpotensi untuk ditingkatkan lebih lanjut dengan mengadopsi pendekatan terintegrasi dan perencanaan strategis yang menyeluruh, seperti yang diterapkan di Australia.

Beyond Numbers: Penilaian KPBU yang Menekankan Manfaat Ekonomi dan Sosial

Kerangka kerja penilaian termasuk teknik penilaian kelayakan proyek merupakan salah satu wawasan penting yang diberikan oleh pengalaman KPBU Australia. Di Australia, jika sebuah proyek menunjukkan tambahan manfaat ekonomi dan sosial yang besar, bahkan dengan Benefit Cost Ratio (BCR) di bawah 1, proyek tersebut masih dapat dilanjutkan. Dengan berfokus pada dampak ekonomi dan sosial yang luas dan bukan hanya pada indikator keuangan jangka pendek, teknik ini memastikan inisiatif KPBU sejalan dengan tujuan pembangunan nasional jangka panjang. Di Indonesia, Rasio Manfaat-Biaya (BCR) yang lebih besar dari 1 sering dijadikan salah satu indikator utama dalam proposal proyek KPBU, yang membantu memastikan efisiensi dan pengembalian manfaat proyek

Untuk memastikan bahwa proyek KPBU memang lebih efektif dan efisien dibandingkan dengan mekanisme tradisional, Australia juga menerapkan Public Sector Comparator (PSC). Membandingkan KPBU dengan tolok ukur sektor publik membantu pemerintah mencapai hasil proyek KPBU yang lebih baik dan nilai jangka panjang. Lebih dari itu, KPBU di Australia mengintegrasikan standar Lingkungan, Sosial, dan Tata Kelola (ESG) serta prinsip Kesetaraan Gender, Disabilitas, dan Inklusi Sosial (GEDSI) dalam pelaksanaan proyek-proyek infrastruktur. Dengan penerapan kriteria ESG yang menyeluruh, KPBU di Australia memastikan bahwa proyek-proyek tersebut tidak hanya berkelanjutan secara ekonomi, tetapi juga mendukung kesejahteraan sosial dan menjaga kelestarian lingkungan.

Menavigasi Risiko: Landasan KPBU yang Efektif

Mengelola risiko proyek KPBU bisa jadi cukup menantang, namun Australia tampaknya berhasil mengelola risiko secara efektif. Interface risk karena adanya keterkaitan berbagai pihak dapat dimitigasi secara signifikan selama siklus hidup (lifecycle) proyek dengan menggunakan apa yang disebut corporate integration deed atau akta integrasi korporasi, yaitu perjanjian hukum yang digunakan untuk mengelola interface risk—yaitu risiko koordinasi antara berbagai pihak yang terlibat dalam proyek infrastruktur, seperti pemerintah, kontraktor, dan operator. Corporation Integration Deed memperjelas kewajiban spesifik masing-masing pihak yang terlibat dalam KPBU yang mendorong efektivitas kerjasama antara mitra di sektor publik dan swasta. Pendekatan ini efektif dalam meningkatkan kepercayaan investor sekaligus meningkatkan akuntabilitas proyek.

Membangun Kepercayaan: Tata Kelola yang Jelas dan Kepercayaan Investor

Pembelajaran lain yang dapat dipetik dari Australia adalah keberhasilan menarik investor untuk terlibat dalam proyek KPBU. Project pipeline yang konsisten dan prosedur kontrak yang kuat telah meningkatkan confidence bagi investor, terlepas dari dinamika pemerintahan yang ada. Sejalan dengan itu, early stakeholder involvement atau keterlibatan awal pemangku kepentingan juga telah meningkatkan minat dan sense of ownership atas proyek KPBU. Selain itu, Australia mengembangkan gateway procedure yang membantu memastikan kelayakan proyek serta mendukung pembagian dan alokasi risiko yang efektif antara pemerintah dan sektor swasta.

Indonesia dapat memodifikasi dan menyempurnakan kerangka kerja KPBU dengan mengadopsi praktik-praktik sukses di Australia yang disesuaikan dalam konteks politik, ekonomi, dan sosial Indonesia. Hal ini dapat dilakukan, antara lain, melalui penerapan strategi yang komprehensif, penerapan kerangka penilaian yang kuat, meningkatkan kepercayaan investor sekaligus memberikan tata kelola yang transparan, dan keterlibatan pemangku kepentingan yang kuat.

 *) Pandangan yang diungkapkan dalam artikel ini adalah milik penulis dan tidak mencerminkan pendapat atau posisi organisasi