Pengertian Piutang Negara dapat ditemukan dalam Pasal 1 angka 6 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang berbunyi,”Piutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah.” Bunyi pasal tersebut memberikan pengertian piutang negara secara luas yang kemudian dijabarkan jenis-jenisnya dalam peraturan perundang-undangan lainnya.

Sebagai pembatasan, Piutang Negara yang dimaksud dalam tulisan ini adalah piutang negara sebagaimana diatur dalam Pasal 8 Undang-Undang Nomor 49 Prp Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara. Piutang Negara sebagaimana dimaksud dalam peraturan tersebut adalah piutang negara yang pengurusannya dilakukan oleh Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN). Piutang Negara jenis ini tidak meliputi piutang pajak, meskipun piutang pajak pada hakikatnya juga termasuk dalam pengertian piutang negara secara luas. Hal ini turut dipertegas dalam Penjelasan Pasal 8 UU 49 Prp/1960 yang menyebutkan bahwa.”Hutang pajak tetap merupakan piutang Negara, akan tetapi diselesaikan tersendiri dengan Undang-undang Penagihan Pajak Negara dengan surat paksa.”

Pengurusan Piutang Negara yang dilakukan oleh PUPN merupakan pekerjaan yang tidak mudah, banyak faktor yang dapat menentukan keberhasilan pencapaian target pengurusan Piutang Negara. Ketidakmudahan dalam pengurusan Piutang Negara nampaknya memang telah menjadi sifat bawaan yang melekat mengingat bahwa hutang yang diurus PUPN sendiri adalah hutang berstatus “macet” yang diserahkan oleh pihak Penyerah Piutang. Selain sifat hutang yang telah macet, PUPN juga sering mengalami kesulitan ketika berhadapan dengan Penanggung Hutang. Tidak jarang Penanggung Hutang yang kurang kooperatif menjadi faktor utama ketidakberhasilan dari pengurusan Piutang Negara.

Menurut PMK 240/2016 tentang Pengurusan Piutang Negara, Penanggung Hutang adalah badan dan/atau orang yang berhutang menurut peraturan, perjanjian atau sebab apapun, termasuk badan dan/atau orang yang menjamin penyelesaian seluruh hutang Penanggung Hutang. Berdasarkan definisi tersebut maka Penanggung Hutang dapat disamakan posisinya dengan Debitur dalam hubungan hutang-piutang pada umumnya. Selanjutnya, berdasar definisi itu pula kita dapat memahami bahwa Penanggung Hutang dapat berwujud sebagai orang individu (Naturlijk Person) atau badan hukum (Rechts Person). Terhadap jenis Penanggung Hutang yang berupa badan hukum tentu harus ditentukan pula subyek yang mewakilinya.

Pasal-pasal yang terdapat di dalam PMK 240/2016 telah mengatur bahwa dalam hal Penanggung Hutang adalah badan hukum, maka diwakili oleh pengurusnya sesuai dengan bentuk badan hukumnya, yaitu Perseroan Terbatas, Koperasi/Yayasan, Firma, atau CV. Namun demikian, dalam praktiknya pengurusan Piutang Negara yang Penanggung Hutangnya berbentuk badan hukum tidaklah semudah mengidentifikasi pengurus badan hukum tersebut. Menyadari berbagai kesulitan tersebut, kiranya perlu dipikirkan kembali langkah-langkah yang dapat memberikan kontribusi secara signifikan dalam rangka keberhasilan pengurusan Piutang Negara.

Melalui tulisan singkat ini, Penulis hendak menyampaikan sebuah gagasan untuk mengakomodir konsep Beneficial Ownership (BO) dalam pengurusan Piutang Negara. Akomodasi konsep ini nantinya akan memperluas ruang lingkup definisi Penanggung Hutang dan diharapkan dapat meningkatkan efektivitas keberhasilan pengurusan Piutang Negara oleh PUPN.

Beneficial Ownership dan Pengaturannya di Indonesia

Pernyataan mengenai Beneficial Ownership (selanjutnya disebut BO) pertama kali muncul dalam OECD Model Treaty 1977. Konsep ini berasal dari sistem hukum Inggris untuk membedakannya dengan konsep “Legal Ownership”. Legal Ownership berkaitan dengan kepemilikan harta kekayaan secara Legal Formal, sedangkan Beneficial Ownership berkaitan dengan siapa pihak sebenarnya yang menikmati manfaat dari harta kekayaan tersebut. Menurut Chris Agass (2019) konsep BO memiliki definisi, ”Any natural person who ultimately owns or controls the customer and/or person on whose behalf the transaction/activity is conducted.”

Konsep BO banyak dikenal dalam ranah perpajakan, seperti Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda (P3B). Perkembangan selanjutnya menunjukkan bahwa konsep BO diakomodir guna meningkatkan transparansi dalam tata kelola korporasi dalam rangka menghindari adanya praktik-praktik tindak pidana yang dilakukan oleh korporasi tersebut. Darussalam (2018) menyatakan bahwa konsep BO memiliki makna berbeda dalam konteks pajak dan pencucian uang. Dalam ranah perpajakan, BO diartikan sebagai penerima penghasilan yang mempunyai keleluasaan untuk menggunakan maupun memanfaatkan penghasilan yang diterima sesuai keputusannya sendiri dan tanpa adanya kendala oleh adanya ikatan kontrak atau kewajiban secara hukum untuk meneruskan penghasilan tersebut kepada pihak-pihak lain. Sedangkan definisi BO dalam konteks pencucian uang adalah sama dengan definisi yang telah diungkapkan Agass sebagaimana dikutip sebelumnya, dengan penambahan adanya unsur “ultimately owns or controls” dan “ultimate effective control”.

Dalam ranah pengaturan formal, Pemerintah Indonesia telah mengundangkan Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 2018 tentang Penerapan Prinsip Mengenali Pemilik Manfaat dari Korporasi Dalam Rangka Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang dan Tindak Pidana Pendanaan Terorisme (selanjutnya disebut Perpres 13/2018). Pasal 1 angka 2 Perpres 13/2018 memberi definisi, Pemilik Manfaat adalah orang perseorangan yang dapat menunjuk atau memberhentikan Direksi, Dewan Komisaris, Pengurus, Pembina, atau Pengawas pada Korporasi, memiliki kemampuan untuk mengendalikan Korporasi, berhak atas dan/atau menerima manfaat dari Korporasi baik langsung maupun tidak langsung, merupakan pemilik sebenarnya dari dana atau saham Korporasi dan/atau memenuhi kriteria sebagaimana dimaksud dalam Peraturan Presiden ini.

Sedangkan kriteria pemilik manfaat atau Beneficial Owner ditentukan sesuai dengan bentuk badan hukum, dimana dalam Perpres 13/2018 bentuk badan hukum yang diatur meliputi PT, Yayasan, Perkumpulan, Koperasi, CV, Persekutuan Firma, dan bentuk Korporasi lainnya. Meskipun kriteria tersebut bermacam-macam, namun terdapat 3 (tiga) kriteria yang sama bagi setiap badan hukum, yaitu:

1. memiliki kewenangan atau kekuasaan untuk mempengaruhi atau mengendalikan badan hukum tanpa harus mendapat otorisasi dari pihak manapun;
2. menerima manfaat dari badan hukum; dan/atau
3. merupakan pemilik sebenarnya dari dana atas kepemilikan saham, penyertaan, atau modal badan hukum.

Melalui Perpres 13/2018 ini pula setiap Korporasi diwajibkan untuk melaporkan data pemilik manfaat atau Beneficial Owner kepada instansi yang berwenang dan dalam hal ini adalah Kementerian Hukum dan HAM c.q. Direktorat Jenderal Administrasi Hukum Umum (AHU). Kewajiban ini memberi konsekuensi berupa sanksi bagi korporasi yang tidak melaporkan data pemilik manfaatnya (Pasal 24 Perpres 13/2018).

Peluang Mengakomodir Konsep Beneficial Ownership

Sebagaimana menjadi fokus utama dalam tulisan ini, kiranya perlu dipikirkan untuk mengakomodir konsep BO dalam rangka pengurusan Piutang Negara oleh PUPN. Konsep BO dapat diakomodir guna memperluas ruang lingkup dari definisi Penanggung Hutang. Sehingga pengurusan Piutang Negara dalam konteks Penanggung Hutangnya berupa badan hukum nantinya dapat dilakukan tidak hanya terbatas pada pengurus badan hukum yang secara legal formal namanya terdaftar sebagai pengurus badan hukum, namun juga dapat dilakukan terhadap pemilik manfaat badan hukum yang sebenarnya.

Pemilik manfaat dari badan hukum kerap tidak teridentifikasi karena bukan berkedudukan sebagai pengurus yang terdaftar, sehingga seringkali luput dari rangkaian proses pengurusan Piutang Negara. Padahal sejatinya pemilik manfaat tersebutlah yang memegang kendali dari badan hukum Penanggung Hutang tersebut. Hal ini dapat dianalogikan dengan konsep BO dalam konteks perpajakan yang diterapkan untuk memperluas pendapatan pajak dari pemilik manfaat yang mungkin selama ini luput dari pajak, maka dalam konteks pengurusan Piutang Negara konsep BO diterapkan untuk memperluas pihak yang mungkin dapat dimintai pertanggungjawaban untuk menyelesaikan kewajiban berupa pembayaran hutang kepada negara.

Secara filosofis, menganalogikan implementasi BO dalam konteks perpajakan dengan pengurusan Piutang Negara tidaklah berlebihan mengingat bahwa keduanya memiliki tujuan yang sama sebagai usaha untuk meningkatkan pendapatan negara. Secara yuridis pula keduanya memiliki karakteristik yang sama, karena dalam beberapa kasus, piutang negara adalah perikatan yang lahir dari adanya peraturan perundang-undangan sebagaimana piutang pajak. Sedangkan pada tataran praktis, keduanya juga dapat dianggap sebagai kewenangan khusus yang harus diberikan mengingat telah pesatnya perkembangan modus operandi para wajib pajak atau penanggung hutang yang dengan itikad tidak baik berusaha melalaikan kewajibannya

Berkaitan dengan pengaturan konsep BO dalam ruang lingkup tugas dan fungsi Direktorat Jenderal Kekayaan Negara, sejatinya telah dikenal dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 156/PMK.06/2017 tentang Penerapan Prinsip Mengenali Pengguna Jasa bagi Balai Lelang. Menurut PMK tersebut yang dimaksud pemilik manfaat (Beneficial Owner) adalah orang perseorangan yang:

1. memiliki hak atas dan/atau menerima manfaat tertentu yang berkaitan dengan Transaksi Pengguna Jasa, baik secara langsung maupun tidak langsung;
2. merupakan pemilik sebenarnya dari harta kekayaan yang berkaitan dengan Transaksi Pengguna Jasa;
3. mengendalikan Transaksi Pengguna Jasa;
4. memberikan kuasa untuk melakukan Transaksi;
5. mengendalikan Korporasi; dan/atau
6. merupakan pengendali akhir dari Transaksi yang dilakukan melalui Korporasi atau berdasarkan suatu perjanjian.

Dengan demikian sejatinya konsep BO telah dikenal dalam lingkungan Kementerian Keuangan dan tidak hanya dalam konteks perpajakan, namun juga dalam ruang lingkup DJKN. Dalam konteks pengurusan Piutang Negara kiranya secara mutatis mutandis dapat mengakomodir konsep BO ini.

Pengakomodiran konsep BO dalam konteks pengurusan Piutang Negara dapat diterapkan secara kompatibel dalam beberapa tahapan pengurusan, seperti pemanggilan, pencegahan, ataupun paksa badan jika diperlukan. Tahapan-tahapan tersebut dapat diterapkan kepada BO sebagai pihak pengendali sebuah badan hukum yang berstatus sebagai penanggung hutang. Kiranya dengan melakukan Tindakan terhadap BO dapat lebih efektif untuk mendorong Penanggung Hutang memenuhi kewajibannya dibanding dengan tindakan yang dilakukan terhadap pengurus badan hukum yang bukan pengendali.

Usaha untuk mengakomodir konsep BO dalam ranah pengurusan Piutang Negara kiranya dapat didorong dengan memperluas cakupan Perpres 13/2018, sehingga tidak hanya terbatas dalam rangka untuk mencegah tindak pidana pencucian uang dan pendanaan terorisme. Perpres 13/2018 juga telah mengatur adanya kerjasama dan permintaan informasi pemilik manfaat yang dapat dilakukan antar instansi yang membutuhkan informasi tersebut, sehingga apabila pertukaran informasi ini dapat dilakukan untuk menelusuri informasi pemilik manfaat Penanggung Hutang korporasi maka akan sangat membantu. Kementerian Keuangan juga telah menandatangani MoU dengan 5 Kementerian lainnya, yaitu Kemementerian Hukum dan HAM, Kementerian ESDM, Kementerian Pertanian, Kemenkop UKM, dan Kementerian ATR/BPN dalam rangka penguatan basis data beneficial owner. Sehingga gagasan untuk mengakomodasi konsep BO sebagai perluasan ruang lingkup Penanggung Hutang dapat dipertimbangkan efektivitasnya.

Perhitungan untuk mengakomodir konsep BO ini tentu juga harus memperhatikan implikasi negatif yang mungkin timbul. Dalam praktiknya, seringkali pengurusan piutang negara terhadap Penanggung Hutang suatu badan hukum yang diwakili oleh direksinya masih belum optimal dikarenakan panjangnya waktu yang dibutuhkan oleh PUPN. Dengan diakomodirnya konsep BO maka dapat diperhitungkan apakah nantinya justru akan memperpanjang kembali waktu pengurusan piutang negara atau tidak. Selain itu turut pula diperhitungkan subyek penanggung hutang manakah yang hendaknya menjadi prioritas, apakah direksi ataukah pemilik manfaat (beneficial owner) dari korporasi tersebut.

Penulis : Ismael Internasional Tarigan

RUJUKAN BACAAN

Chris Agass, 2019, Beneficial Ownership in the UK, Materi Paparan Diseminasi Perpres 13/2018, diunduh dari http://jdih.ppatk.go.id/wp-content/uploads/2019/12/Materi-Diseminasi-BO.pdf

Darussalam, 2018, Beneficial Owner dalam Konteks Perpres No. 13/2018 dan Pajak, diakses dari https://news.ddtc.co.id/beneficial-owner-dalam-konteks-perpres-no-13-2018-dan-pajak-12661?page_y=2100

Kusrini Purwijanti & Iman Prihandono, 2018, Pengaturan Karakteristik Beneficiary Owner di Indonesia, Jurnal Notaire Vol. 1 No. 1, Juni 2018.

Marcos Carvantes, 2009, Interpreting the Concept of “Beneficial Ownership”, Master Thesis, University of Toronto.

https://nasional.kompas.com/read/2019/07/03/14523571/cegah-korupsi-korporasi-6-kementerian-tandatangani-mou-beneficial-ownership