Pendahuluan

Peratuan Direktur Jenderal Kekayaan Negara Nomor 7/KN/2017 tentang Pedoman Pelaksanaan Penilaian Barang Milik Negara (BMN), menyatakan bahwa analisis penggunaan tertinggi dan terbaik atas objek Penilaan berupa tanah atau tanah berikut bangunan digunakan untuk mendukung proses analisis data dalam Penilaian BMN. Analisis penggunaan tertinggi dan terbaik dalam beberapa literatur lebih dikenal dengan HBU (Higest and Best Use). Dalam kajiannya Suprapno (2010), menyatakan bahwa analisis HBU wajib dilaksanakan dalam rangka manajemen aset real properti dan penilaian aset. Dalam praktek penilaian oleh Penilai Publik (Kantor Jasa Penilai Publik/KJPP) di Indonesia, analisis HBU merupakan bagian yang tidak terpisahkan dalam pelaksanaan Penilaian properti sebagaimana dinyatakan dalam Standar Penilaian Indonesia (SPI) 2018 yang menyebutkan bahwa konsep HBU merupakan hal yang fundamental dan tidak terpisahkan dari estimasi Nilai Pasar. Bahkan dalam standar penilaian di luar negeri seperti standar penilaian international (IVSC), standar penilaian eropa (TEGoVA) maupun  standar penilaian (Red Books) dari Royal Institution Chartered Surveyors (RICS), konsep tentang HBU selalu disebutkan (Grzesik & Źróbek, 2017).

Melalui analisis penggunaan tertinggi dan terbaik, penilai menginterpretasikan kekuatan pasar yang mempengaruhi objek penilaian dan mengidentifikasi penggunaan atau penggunaan yang menjadi dasar estimasi nilai. Meski secara konsep hasil dari analisis HBU menghasilkan nilai yang optimal dari aset tetapi belum mengestimasi secara menyeluruh dari “nilai potensial” dari aset (Renigier-Biłozor & d’Amato, 2017), hal ini dikarenakan konsep HBU terbatas atas empat faktor yaitu aspek hukum/perijinan, aspek fisik, aspek keuangan, dan maksimalisasi produksi dari aset. Estimasi atas nilai potensial dari aset akan lebih maksimal jika penilai mempertimbangkan “Hope Value” dari objek penilain.

Dalam praktiknya Hope Value telah diaplikasikan dibeberapa negara di eropa, dan terdapat beberapa penulisan kajian mengenai penilaian dengan Hope Value. Berdasarkan hal tersebut, penulisan ini bertujuan untuk melakukan kajian mengenai penilaian dengan Hope Value dan kemungkinan penerapannya untuk Penilaian BMN. Adapun sistematika penulisannya adalah bagain pertama pendahuluan, bagian kedua memaparkan teori dan konsep, bagian ketiga penerapan penilaian dengan Hope Value, dan bagian keempat simpulan.

Teori dan Konsep

HBU/Penggunaan Tertinggi dan Terbaik

Sesuai dengan SPI 2018, HBU didefinisikan sebagai penggunaan yang paling mungkin dan optimal dari suatu properti, yang secara fisik dimungkinkan, telah dipertimbangkan secara memadai, secara hukum diizinkan, secara finansial layak, dan menghasilkan nilai tertinggi dari properti tersebut. Pengertian ini sejalan dengan deifinisi yang terdapat dalam buku The Appraisal of Real Estate 14^th edition yang mendefinisikan HBU sebagai “The reasonably probable use of property that results in the highest value”. Lebih lanjut dalam buku tersebut menjelaksan bahwa untuk mendapatkan penggunaan yang paling mungkin dan optimal suatu aset harus memenuhi uji kriteria sebagai berikut:

−     Penggunaan aset secara karakter fisik memadai.

Tes atas aspek fisik dalam HBU adalah melakukan pengujian atas aset secara fisik dengan menganlisis penggunana dari aset yang paling memungkinkan untuk menggunakan lahan dengan cara tertentu dengan mengabaikan zonasi maupun ketentuan yang berkaitan dari aset. Hal ini berarti karakterisitk fisik seperti topografi, tipe dan kondisi tanah, ukuran dan bentuk lot, permukaan dan air bawah permukaan, dan bahkan pola cuaca harus memungkinkan untuk pengembangan. Selain itu, penilai tidak hanya harus mempertimbangkan usulan atas penggunaan tapak/lahan tetapi juga karakteristik peningkatan optimal untuk penggunaan itu. Pengujian aspek fisik ini biasanya yang paling mudah dilakukan.

−     Penggunaan aset secar hukum/ketentuan diijinkan.

Untuk pengujian aspek hukum  atas penggunaan yang diizinkan secara hukum melibatkan beberapa pertimbangan hukum yang berbeda. Penggunaan yang diusulkan harus diizinkan sesuai peraturan yang berlaku. Penggunaan yang diusulkan harus sesuai dengan semua pengaturan/ketentuan yang berkaitan dengan tanah dan bangunan  seperti: KDB  (Koefisien Dasar Bangunan), KLB   (Koefisien Lantai Bangunan), KDH  (Koefisien Dasar Hijau), GSB  (Garis Sempadan Bangunan), dan Tinggi Maksimum Bangunan. Menentukan apakah suatu usulan penggunaan diizinkan secara hukum memerlukan penelitian tentang peraturan dan pembatasan bangunan setempat. Menyimpulkan apakah sesuatu diizinkan secara hukum atau tidak adalah proses yang mudah, namun mendapatkan pemahaman yang komprehensif tentang persyaratan hukum yang berlaku bisa memakan waktu yang lama. Hal ini mengingat peraturan dapat berubah seiring waktu. Area yang dikategorikan untuk pengembangan perumahan pada prakteknya dapat diubah menjadi pengembangan komersial. Dalam hal penilai harus mempertimbangkan kemungkinan pembatasan hukum diubah untuk memungkinkan pengembangan yang diusulkan, maka harus ada dokumentasi substansial yang menunjukkan bahwa peraturan tersebut dapat diubah.

−     Penggunaan aset secara finansial layak.

Untuk mengatasi apakah suatu usulan penggunaan layak secara finansial, diperlukan analisis pasar dan mengembangkan perkiraan arus kas proforma. Data-data yang diperlukan antara lain data untuk memperkirakan biaya konstruksi dan pengembangan, biaya operasi, tingkat sewa, tingkat penyerapan, tingkat kekosongan, serta tingkat diskon. Setelah semua informasi diperoleh kemudian mengestimasi penghasilan operasional bersih proforma selama periode yang diharapkan.  Dengan menggunakan teknik kelayakan proyek / investasi seperti nilai bersih sekarang (NPV), tingkat pengembalian internal (IRR), jangka waktu pengembalian (payback period) serta membandingkan pengembalian properti dengan tingkat risiko. Hanya properti yang memenuhi secara finansial diusulkan untuk analisis selanjutnya.

Apabila dari ketiga kriteria dimaksud penggunaan suatu aset telah memenuhi, maka secara ekonomis penggunaan aset tersebut akan memberikan produktivitas yang maksimal dan disimpulkan penggunaan tertinggi dan terbaik dari aset dimaksud. Dalam praktiknya pengujian aspek fisik dan aspek hukum dapat dilaksanakan dalam urutan apapun, tetapi keduannya harus diterapkan sebelum uji kelayakan finansial untuk menghasilkan produktivitas maksimal.

Hope Value

Berdasarkan peraturan perpajakan Kerajaan Inggris Inheritance Tax Act 1984, Hope Value adalah bagian dari nilai pasar. Inheritance Tax Act 1984 adalah pajak yang dikenakan atas properti atau kepemilikan harta yang merupakan harta orang yang meninggal (Undang-Undang Pajak Warisan). Dalam pedoman manual peraturan perpajakan tersebut dijelaskan bahwa saat menilai properti yang merupakan objek pajak warisan, Penilai diharapkan mempertimbangkan apakah suatu properti memiliki potensi pengembangan yang harus tercermin dalam hasil estimasi penilaian yang dilaksanakan.

Hope value adalah bagian dari nilai pasar pada saat tanggal penilaian, tetapi sering disalah artikan sebagai nilai yang akan datang dari suatu properti yang mencerminkan nilai secara penuh apabila properti tersebut dimanfaatkan sesuai perencanaan atau persetujuan sesuai peraturan yang berlaku (Grzesik & Źróbek, 2017). Dalam penjelasannya  Grzesik & Źróbek (2017) menyampaikan bahwa total nilai hope value akan bergantung  pada kekuatan negosiasi masing-masing pihak yang terlibat dalam transaksi serta sejauh mana kemungkinan persepsi persetujuan atas perencanaan  untuk pengembangan yang diinginkan menjadi kenyataan dan jangka waktu yang diharapkan atas keputusan peraturan/perijinan untuk perencanaan penggunaan/pemanfaatan atas properti yang dinilai.

Dalam tulisannya Renigier-Biłozor & d’Amato (2017) mendefinisikan Hope Value sebagai perbedaan antara nilai pasar properti atas penggunaan yang ada saat ini dengan harga yang mungkin dibayar oleh pasar untuk properti dengan harapan penggunaan yang lebih bernilai, dimana nilai properti harus mencerminkan nilai potensi atas perubahan yang layak secara ekonomi dan diizinkan secara hukum pada tanggal penilaian. Dalam penjelasannya Renigier-Biłozor & d’Amato (2017) menyebutkan bahwa nilai pasar atas propert saat ini lebih rendah dari Hope Value karena penggunaan atas properti belum optimal pada saat tanggal penilaian dikarenakan secara penggunaan yang optimal secara peraturan/perijinan tidak diperkenankan. Hal ini terjadi karena Penilai mempertimbangkan empat aspek pada analisis HBU dalam mengestimasi nilai pasar properti tersebut yang membatasi nilai potensial dari properti.

Penerapan Hope Value Dalam Penilaian

Contoh Kasus

Badan Penerimaan dan Pabean (HMRC) Kerajaan Inggris mengaplikasikan Hope Value dalam menetapkan pajak atas penjualan properti. Pada 2012, Mr Palliser mewarisi 88,4% saham pada sebuah properti dari ayahnya. Pada saat penilaian kondisi Properti dalam keadaan tidak terawat dan membutuhkan renovasi besar. Berdasarkan laporan penilaian atas properti dimaksud pada Agustus 2012, estimasi nilainya adalah £ 1,4 juta sehingga sesuai dengan saham yang dimiliki maka nilai bagi memberikan Mr Palliser adalah sebesar £ 1.237 juta. Pada bulan Maret 2014, properti itu terjual dengan harga £ 2.525 juta melalui kantor agen properti Knight Frank. Atas dasar hal tersebut pada bulan Desember 2016, Badan Penerimaan Dan Pabean Kerajaan Inggris dengan berdasarkan Inheritance Tax Act mengenakan nilai atas properti sebagai dasar penetapan pajak bernilai £ 1.829.880. Atas penetapan tersebut Mr.Palliser mengajukan banding atas keputusan kepada Pengadilan Tingkat Pertama dengan mengatakan bahwa penilaian yang benar adalah £ 1.113.840. Pengadilan Tinggi menolak banding dan menyatakan pendekatan yang dilaksanakan oleh surveyor untuk penilaian kurang tepat karena tidak mempertimbangkan potensi dari proeperti /Hope Value (Tribunal Judicary, 2018).

Dengan mengaplikasikan metode real option model Renigier-Biłozor & d’Amato (2017) melakukan penelitian mengenai Hope Value untuk menilai properti berupa apartemen di kota Olsztyn, Polandia. Dalam penelitian tersebut  yang menjadi obyek penilaian adalah 13 (tiga belas) apartemen yang sudah beroperasi tetapi memiliki kemungkinan untuk pengembangan, Dengan mendasari penilaian Hope Value untuk mengestimasi pengembangan atas ke-13 apartemen tersebut yang menghasilkan kenaikan atas tarif sewa dan sekaligus meningkatkan nilai pasar dari apartemen.

Penilaian BMN dengan Hope Value

Penilaian atas BMN sesuai dengan amanat Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2017 dilakukan dalam rangak penyusunan neraca Pemerintah Pusat, Pemanfaatan BMN, atau Pemindahtanganan BMN. Penilaian BMN dilaksanakan dalam rangka mendaptkan nilai wajar. Pengertian nilai wajar dalam Penilaian BMN yang dimaksud adalah sama dengan nilai pasar sebagaimana pada SPI 2018. Dalam pelaksanaannya Penilaian BMN untuk mendapatkan nilai wajar didasarkan atas analisis HBU dari BMN. Tetapi apabila merujuk pada Hope Value sebagaiaman penjelasan sebelumnya untuk pelaksanaan Penilaian BMN untuk mendapatkan nilai wajar belum sepenuhnya mencerminkan nilai potensial seperti dalam Penilaian BMN yang berupa tanah untuk tujuan pemindahtanganan BMN dalam rangka penyertaan modal pemerintah.

Sebagai ilustrasi dalam bulan November 2019 penulis mendapatkan penugasan sebagai Tim Penilai untuk melaksanakan Penilaian BMN berupa tanah kosong untuk tujuan pemindahtanganan dalam rangka penyertaan modal negara. Tujuan penyertaan modal pemerintah ini untuk membantu kondisi BUMN dengan menambah asetnya dengan harapan akan meningkatkan performa keuangan Perseroan. Dalam berkas proposoal rencana penyertaan modal pemerintah tersebut disebutkan bahwa jika pemindahtanganan BMN disetujui maka atas aset tanah kosong tersebut akan dikembangkan sebagai pusat pendidikan yang dilengkapi dengan wisma/hotel. BMN yang akan dipindahtangankan dengan mekanisme penyertaan modal pemerintah tersebut berlokasi di Jakarta Barat. Berdasarkan keberadaan lokasi peruntukan atas tanah BMN tersebut adalah kawasan campuran perumahan sedang (residensial) dan kawasan pergudangan (industri), sehingga dalam penilaiannya Tim Penilai mengestimasi nilai wajar dengan berdasarkan analisis HBU menyatakan penggunaan tertinggi dan terbaik adalah sebagai kawasan permukiman. Kesimpulan penggunaan tertinggi dan terbaik juga didasari bahwa aksesbilitas jalan untuk menuju lokasi tidak memungkinkan sebagai kawasan pergudangan mengingat lebar jalan aksesnya hanya + 5 Meter. Kondisi jalan tersebut tidak akan optimal untuk jika dilalui oleh kendaraan truk yang bermuatan besar. Hal ini karena secara aspek hukum penggunaan atas tanah tersebut adalah sebagai kawasan perumahan atau kawasan pergudangan. Sehingga dalam pelaksanaan penilaian Tim Penilai menggunakan pendekatan data pasar dalam mengestimasi nilai tanah. Dengan pendekatan data pasar maka kesimpulan nilai wajar yang adalah cerminan dari nilai pasar yang ada disekitar lokasi BMN yang memiliki kemiripan kareteristik fisiknya. Jika saja Tim Penilai mempertimbangkan potensi BMN tanah kosong tersebut sebagai properti komersial (pusat pendidikan yang dilengkapi dengan wisma/hotel) sebagaimana proposal yang diajukan oleh BUMN maka kemungkinan pemilihan pendekatan penilaian yang digunakan untuk penilaian akan lebih leluasa seperti penggunaan pendekatan Land Value Develpoment. Jika Tim Penilai mempertimbangkan penggunaan atas tanah kosong tersebut sesuai dengan pengembangan sebagaimana dalam proposal maka estimasi nilai wajar atas BMN tersebut kemungkinan besar akan lebih optimal (lebih tinggi nilainya) jika dibandingkan dengan hasil estimasi yang berdasarkan pada peruntukan/penggunaan yang ada saat ini.

Simpulan

Dalam penulisan kajian ini dapat diambil kesimpulan bahwa penilaian properti untuk mendapatkan nilai wajar/nilai pasar dengan berdasarkan analisis HBU dari properti akan menghasilkan nilai yang tidak optimal karena terbatas pada empat aspek dalam HBU dan tidak mempertimbangkan semua potensial penggunaan dari properti secara maksimal. Dalam praktek penilaian ataupun kajian menunjukan bahwa dengan menggunakan Hope Value dalam penilaian properti yaitu mempertimbangkan semua potensi dari properti yang tidak diijinkan saat ini tetapi diijinkan dimasa akan datang atau tidak sesuai secara fisik saat ini tapi dimungkinkan dimasa yang akan datang akan memberikan nilai wajar/ nilai pasar yang optimal dari properti.

Penggunaan Hope Value dalam penilaian BMN juga menunjukan estimasi nilai yang dihasilkan akan lebih optimal dengan mempertimbangkan semua kemungkinan penggunaan atas BMN terutama penilaian BMN dengan tujuan pemindahtangan BMN untuk penyertaan modal pemerintah. Secara praktik penggunaan Hope Value dalam penilaian BMN sangat dimungkinkan dilaksanakan, dengan catatan dilakukan penyesuaian atas kebijakan penilaian BMN yang ada saat ini.

Referensi

Doran, I. (2010, Novembre 01). CMS-LAW NOW. Retrieved from CMS-LAW NOW Web Site: https://www.cms-lawnow.com/ealerts/2010/11/nov-2010-supreme-court-allows-hope-value-in-land-valuation?cc_lang=en

Estate Search. (2019, March 28). Retrieved from Estate Search Web Site: https://www.estatesearch.co.uk/news/property-valuations-hope-value-inheritance-tax-act-1984#

Grzesik, C., & Źróbek, S. (2017). SHIFTING POSITIONS ON HOPE VALUE. Real Estate Management and, 23-29.

Personal Tax. (n.d.). Retrieved from United Kingdom Government Web site: https://www.gov.uk/hmrc-internal-manuals/inheritance-tax-manual/ihtm36275

Renigier-Biłozor, M., & d’Amato, M. (2017). THE VALUATION OF HOPE VALUE FOR REAL DEVELOPMENT. Real Estate Management and Valuation, 91-101.

Suprapno. (2010, Mei 04). Artikel DJKN. Retrieved from Web Site DJKN: https://www.djkn.kemenkeu.go.id/artikel/baca/2305/Pemahaman-Sederhana-Konsep-Highest-And-Best-Uses-Analysis.html

Tribunal Judicary. (2018). Retrieved from Tribunal Judicary Web site: http://landschamber.decisions.tribunals.gov.uk//judgmentfiles/j1403/TMA-49-2017.pdf