Latar Belakang

Berawal dari amanat UUD 1945 dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor X/MPR/2001, Pemerintah ditugaskan untuk membentuk sistem jaminan sosial nasional dalam rangka memberikan perlindungan sosial bagi masyarakat yang lebih menyeluruh dan terpadu. Arahan ini selanjutnya ditindaklanjuti dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional dan UU Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS. Dengan adanya UU ini maka masyarakat Indonesia mulai menikmati jaminan sosial kesehatan yang terdiri dari Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) dan jaminan sosial tenaga kerja yang terdiri dari Jaminan Pensiun (JP), Jaminan Hari Tua (JHT), Jaminan Kecelakaan Kerja (JKK),  Jaminan Kematian (JKm) dan Jaminan Kehilangan Pekerjaan.

Pada prinsipnya, program jaminan sosial ini didanai dari iuran peserta dan iuran pemberi kerja. Namun demikian, dalam pelaksanaannya terdapat fenomena di mana sebagian peserta dan pemberi kerja ingin menerima manfaat namun tidak menunaikan kewajiban pembayaran iuran program. Hal ini menyebabkan permasalahan defisit, gangguan likuiditas program yang berujung pada penurunan kualitas layanan dan dalam jangka panjang mengancam keberlangsungan program.

Dengan diundangkannya Peraturan Menteri Keuangan nomor 52 tahun 2024 tentang Pengurusan Piutang Macet pada Badan/Lembaga Khusus/Badan Hukum Publik oleh Panitia Urusan Piutang Negara tanggal 12 Agustus 2024, maka Pemerintah cq. DJKN mulai membuka lembaran baru pengelolaan Badan Hukum Publik Sui Generis. Termasuk di dalamnya piutang program jaminan sosial yang dikelola BPJS selaku Badan Hukum Publik Sui Generis.

Pengurusan Piutang Iuran Jaminan Sosial saat ini

Selama ini piutang DJS secara umum masih dikelola secara internal dan belum banyak dilakukan kerja sama pengelolaan piutang macet dengan PUPN DJKN. Hal ini disebabkan oleh beberapa faktor antara lain:

1.       Putusan MK Nomor 77/PUU-IX/2011 menimbulkan keraguan Piutang Badan dapat diurus PUPN

Menurut UU 49 Tahun 1960 Piutang negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada negara atau badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian atau sebab apa pun (vide Pasal 8 UU 49/1960). Dengan demikian terdapat dua jenis piutang negara yang dimaksud dalam undang-undang a quo, yaitu piutang negara dan piutang badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh negara dalam hal ini termasuk piutang Bank-Bank BUMN yang langsung atau tidak langsung

Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, pengertian piutang negara adalah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 6 UU 1/2004 yang menyatakan, “Piutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah”. Dengan demikian, piutang negara hanyalah piutang Pemerintah Pusat dan/atau Pemerintah Daerah, sehingga tidak termasuk piutang badan-badan usaha yang secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh negara.

Berdasarkan prinsip bahwa undang-undang yang terbaru mengesampingkan undang-undang yang lama (lex posterior derogat legi priori) dan peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah (lex superior derogat legi inferiori) serta untuk memberikan kepastian hukum, maka MK memutuskan piutang badan bukan sebagai Piutang Negara dengan implikasi Piutang Badan tidak dapat diurus oleh PUPN. Hal ini memberikan keraguan bagi sebagian insan DJKN untuk memproses piutang BPJS.

2.       Piutang BPJS sejatinya merupakan Piutang Program (Dana Jaminan Sosial)

Sebagaimana dijelaskan dalam UU SJSN dan UU BPJS, BPJS hanyalah badan hukum yang dibentuk untuk menyelenggarakan program jaminan sosial dan mengelola Dana Jaminan Sosial. Program didanai dari Dana Jaminan Sosial. Adapun Dana Jaminan Sosial dalam UU didefinisikan sebagai dana amanat milik seluruh peserta yang merupakan himpunan iuran beserta hasil pengembangannya yang dikelola oleh BPJS untuk pembayaran manfaat kepada peserta dan pembiayaan operasional penyelenggaraan program Jaminan Sosial.

Lebih lanjut, terdapat pula pemisahan harta dan kewajiban BPJS dengan DJS. Kekayaan Bersih BPJS sebagai Badan Hukum yang diakui sebagai Kekayaan Negara Dipisahkan dan dikonsolidasikan pada Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP), namun kekayaan DJS tidak dikonsolidasikan dengan LKPP ataupun LKPD. Dengan demikian, Piutang yang perlu ditagihkan merupakan Dana Masyarakat dan bukan Kekayaan Negara, sehingga terdapat pihak yang berpandangan piutang DJS bukan merupakan ranah piutang yang dapat diurus PUPN.

Urgensi Intervensi Pemerintah dalam Pengurusan Piutang Dana Jaminan Sosial (DJS)

Meski terdapat pihak yang ragu dalam kolaborasi pengurusan piutang DJS, Penulis berpendapat Pemerintah perlu melakukan intervensi pengurusan piutang macet oleh PUPN dengan pertimbangan:

1.       Rendahnya tingkat partisipasi iuran menyebabkan defisit yang berujung beban APBN

Selama periode 2015-2019 tercatat banyak peserta dan pemberi kerja yang tidak membayar iuran JKN. Banyak peserta mandiri yang hanya mendaftar pada saat sakit dan memerlukan layanan kesehatan yang berbiaya mahal, namun setelah sembuh peserta tersebut berhenti membayar iuran. Pada akhir tahun anggaran 2018, tingkat keaktifan PBPU/peserta mandiri hanya 53,7 persen. Sejak 2016 sampai dengan 2018, besar tunggakan PBPU/peserta mandiri ini mencapai sekitar Rp15 triliun.

Kurangnya disiplin pembayaran iuran program mengakibatkan defisit DJS JKN yang memengaruhi kualitas pelayanan kesehatan. Fasilitas Kesehatan mulai menolak pasien BPJS mengingat piutang layanan faskes kepada BPJS tidak kunjung dibayar.

Guna menjaga program JKN tetap berjalan, pada tahun 2015, pemerintah memberikan suntikan dana tambahan kepada BPJS Kesehatan dalam bentuk Penyertaan Modal Negara (PMN) sebesar Rp5,00 triliun dengan perincian Rp3,46 trilun untuk membiayai operasional BPJS Kesehatan dan sebesar Rp1,54 triliun untuk hibah kepada DJS Kesehatan. Pada tahun 2016 pemerintah kembali memberikan PMN yang digunakan untuk menambah aset bersih DJS Kesehatan sebesar Rp6,82 triliun. Kemudian pada tahun 2017 dan 2018, pemerintah memberikan dana bantuan melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 167/PMK.02/2017 dan Nomor 113/PMK.02/2018 sebesar Rp3,60 triliun dan Rp10,25 triliun. Terus membengkaknya defisit hingga mencapai Rp50,99 triliun pada tahun 2019 memaksa Pemerintah dan BPJS untuk menaikkan iuran program untuk menjaga program tetap dapat berjalan.

Permasalahan piutang macet pada BPJS Ketenagakerjaan juga perlu mendapatkan perhatian serius. Per 31 Desember 2023 terdapat 2.181.267 Perusahaan Pemberi Kerja tercatat dalam database Wajib Lapor Ketenagakerjaan Perusahaan (WLKP) Online Kemnaker namun sesuai Laporan Tahunan 2023 BPJS Ketenagakerjaan hanya 901.912 Perusahaan yang aktif melakukan pembayaran iuran pada BPJS Ketenagakerjaan.

2.       Sistem yang ada belum cukup efektif dalam menjaga tingkat kolektibilitas iuran

Meski dalam pasal 55 UU 24 Tahun 2011 tentang BPJS telah diatur Pemberi Kerja yang tidak membayar dan menyetor iuran dipidana dengan pidana penjara paling lama 8 (delapan) tahun atau pidana denda paling banyak Rp1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah), masih banyak pemberi kerja yang tidak melaksanakan kewajibannya.

BPK dalam Laporan Pemeriksaan Pengelolaan Atas Penyelenggaraan Program Jaminan Kesehatan Nasional tahun 2021 memberikan rekomendasi agar Pemerintah dapat mewujudkan kesinambungan kemampuan keuangan DJS Kesehatan sehingga meminimalisir defisit keuangan, yaitu dengan:

a.       Menyusun mekanisme pengumpulan iuran yang efektif untuk menjamin kolektibilitas dan validitas besaran iuran terutama dari segmen PPU dan PBPU.

b.       Melakukan reformasi besaran pembayaran kapitasi kepada FKTP dengan mengacu pada standar besaran tarif dan capaian indikator kinerja yang merujuk pada kualitas pelayanan medis dan nonmedis yang diberikan, kelengkapan sumber daya kesehatan, serta kepatuhan dan komitmen dalam pencegahan kecurangan.

c.       Melakukan reformasi peran FKTP yang merupakan garda terdepan dalam sistem layanan kesehatan di Indonesia, melalui optimalisasi dana bidang kesehatan dari APBN/APBD di fasilitas kesehatan milik Pemerintah dalam rangka meningkatkan upaya promotif, preventif, dan pola rujukan layanan kesehatan yang ideal.

d.       Melakukan penyempurnaan aplikasi verifikasi klaim pelayanan kesehatan pada BPJS Kesehatan dengan mempertimbangkan risiko kecurangan yang mungkin terjadi.

e.       Mengatasi defisit keuangan DJS Kesehatan sesuai dengan kemampuan fiskal.

f.        Mendorong kolaborasi pendanaan dengan pemerintah daerah sehingga memberi ruang bagi APBD untuk berkontribusi dalam Program JKN.

Menimbang situasi keberlangsungan program JKN, Presiden dalam Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2022 menginstruksikan Menteri Keuangan untuk

a.       melakukan kerja sama pertukaran data antara Kementerian Keuangan dalam hal ini Direktorat Jenderal Pajak dengan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan untuk meningkatkan kepatuhan Peserta program Jaminan Kesehatan Nasional, sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan,

b.       menyiapkan regulasi dalam rangka mendukung kelancaran pembayaran iuran kepesertaan anggota keluarga yang lain Pekerja Penerima Upah Penyelenggara Negara di lingkungan instansi Pemerintah Pusat agar menjadi Peserta aktif dalam program Jaminan Kesehatan Nasional,

c.       menjaga kesinambungan pendanaan program Jaminan Kesehatan Nasional,

d.       melakukan pemotongan Dana Alokasi Umum dan/atau Dana Bagi Hasil terhadap Pemerintah Daerah yang tidak memenuhi kewajibannya dalam program Jaminan Kesehatan Nasional sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Selain itu dalam Inpres tersebut, Presiden juga menginstruksikan Direksi BPJS untuk melakukan kerja sama dengan Kementerian Keuangan dalam penagihan piutang iuran Peserta program Jaminan Kesehatan Nasional setelah dilakukan upaya penagihan optimal oleh Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan.

Permasalahan piutang macet pada BPJS Ketenagakerjaan juga perlu mendapatkan perhatian serius. Per 31 Desember 2023 terdapat 2.181.267 Perusahaan Pemberi Kerja tercatat dalam database Wajib Lapor Ketenagakerjaan Perusahaan (WLKP) Online Kemnaker namun sesuai Laporan Tahunan 2023 BPJS Ketenagakerjaan hanya 901.912 Perusahaan yang aktif melakukan pembayaran iuran pada BPJS Ketenagakerjaan.

Minimnya partisipasi ini tentunya memiliki risiko sebagian masyarakat tidak dapat menerima manfaat Jaminan Pensiun dan Jaminan Hari Tua. Mahkamah Konstitusi dalam putusan Mahkamah Nomor 72/PUU-XVII/2019 dan Nomor 6/PUU-XVIII/2020 menyampaikan MK sangat mendukung prinsip kegotongroyongan dalam mencapai kesejahteraan masyarakat, namun dalam konteks program jaminan hari tua dan pembayaran pensiun, tidak tepat bilamana prinsip kegotongroyongan yang dilakukan dengan cara membagi tabungan yang telah dipersiapkan PNS/TNI POLRI untuk masa tuanya. Menjadi tidak adil jika PNS/TNI POLRI yang selalu mengiur tiap bulan dengan harapan dapat menikmati tabungan yang sudah dikumpulkannya pada masa tuanya nanti harus berbagi kepada orang lain atas nama kegotongroyongan.

Penulis secara pribadi berpendapat, piutang Program Jaminan Sosial dapat diurus Kementerian Keuangan cq. DJKN dengan pertimbangan:

1.       Dalam hal terjadi Gagal Program atau defisit signifikan, Pemerintah selaku pemilik program bertanggung jawab menanggung kekurangan pendanaan.

Dalam pasal 56 UU 24 Tahun 2011 tentang BPJS diatur bahwa Dalam hal terjadi krisis keuangan dan kondisi tertentu yang memberatkan perekonomian, Pemerintah dapat melakukan tindakan khusus untuk menjaga kesehatan keuangan dan kesinambungan penyelenggaraan program Jaminan Sosial.

Selain itu dalam UU 40 Tahun 2014 tentang Perasuransian terdapat pula pengaturan pada pasal 15 yang mengamanatkan Pengendali/Pemilik Program wajib ikut bertanggung jawab atas kerugian Perusahaan Asuransi, Perusahaan Asuransi Syariah, perusahaan reasuransi, atau perusahaan reasuransi syariah yang disebabkan oleh Pihak dalam pengendaliannya.

Hal ini berarti dalam terdapat permasalahan program maka pemerintah selaku pemilik program harus melakukan tindakan intervensi. Contoh tindakan intervensi yang dilakukan pemerintah antara lain:

·       Penyesuaian premi dan manfaat program SJSN

·       Bail-out Program Pensiun TASPEN.

Mengingat dana Akumulasi Iuran Pensiun (AIP) TASPEN tidak mencukupi untuk melakukan pembayaran manfaat pensiun PNS maka semenjak tahun 1994 Pemerintah selaku pemilik program menalangi kekurangan pembayaran manfaat, dan sesuai Surat Menteri Keuangan nomor S-39/MK.02/2009 sejak tahun 2009 sampai sekarang pembayaran manfaat pensiun 100% langsung dibayarkan dari APBN.

·       Bail-out Program JKN/BPJS Kesehatan.

Pada tahun 2015, pemerintah memberikan suntikan dana tambahan kepada BPJS Kesehatan dalam bentuk Penyertaan Modal Negara (PMN) sebesar Rp5,00 triliun dengan perincian Rp3,46 trilun untuk membiayai operasional BPJS Kesehatan dan sebesar Rp1,54 triliun untuk hibah kepada DJS Kesehatan. Pada tahun 2016 pemerintah kembali memberikan PMN yang digunakan untuk menambah aset bersih DJS Kesehatan sebesar Rp6,82 triliun. Kemudian pada tahun 2017 dan 2018, pemerintah memberikan dana bantuan melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 167/PMK.02/2017 dan Nomor 113/PMK.02/2018 sebesar Rp3,60 triliun dan Rp10,25 triliun. 

·       Bail-out Program Jaminan Tabungan Hari Tua (THT) pada PT ASABRI

Selain mengupayakan asset recovery ASABRI dari tersangka kasus seperti BT dan HH, Pemerintah menlakukan intervensi perbaikan likuiditas melalui pengakuan pemerintah atas Unfunded Past Service Liabilities (UPSL) di tahun 2022 melalui surat Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor S-56/MK.02/2022 tanggal 30 Januari 2022 tentang Penetapan Unfunded Past Service Liability Program Tabungan Hari Tua pada Perseroan sebesar Rp4,55 triliun, di mana dananya telah disalurkan ke Perusahaan pada akhir tahun 2022 dan 2023 masing-masing sebesar Rp2,28 triliun dan Rp2,27 triliun.

·       Bail-in Asuransi Jiwasraya-IFG

Pemerintah memerintahkan restrukturisasi polis agar polis memberikan manfaat yang wajar. Selanjutnya Pemerintah memberikan Penambahan Modal Negara (PMN) senilai Rp26,56 triliun kepada PT Bahana Pembinaan Usaha Indonesia (Persero) (BPUI) atau Indonesia Financial Group (IFG) untuk menyelesaikan polis nasabah Jiwasraya yang direstrukturisasi dan dialihkan ke IFG Life.

2.       Dengan tertundanya pembayaran iuran maka dana yang diperlukan akan semakin besar.

Program DJS di Indonesia umumnya masih bersifat Manfaat Pasti Modifikasian (Defined Benefit) di mana pemerintah selaku pemilik program menjanjikan suatu manfaat tertentu. Manfaat ini didanai dari iuran peserta dan hasil pengembangan dana tersebut. Dalam hal, iuran tidak kunjung dibayarkan maka BPJS selaku pengelola dana tidak mampu menginvestasikan dana tersebut dalam portofolio investasi yang aman dan menguntungkan. Dengan semakin tertunda pembayaran premi maka terdapat pendapatan yang hilang dan dana yang harus disiapkan pemerintah di masa depan akan membengkak mengingat tidak terdapat hasil pengembangan dana. Oleh sebab itu kolektabilitas iuran perlu diperbaiki agar iuran dapat dibayarkan tepat waktu.  

KESIMPULAN

·       Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) dibentuk dalam rangka memberikan perlindungan sosial bagi masyarakat yang lebih menyeluruh dan terpadu. Sistem ini meliputi jaminan sosial kesehatan yang terdiri dari Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) dan jaminan sosial tenaga kerja yang terdiri dari Jaminan Pensiun (JP), Jaminan Hari Tua (JHT), Jaminan Kecelakaan Kerja (JKK),  Jaminan Kematian (JKm) dan Jaminan Kehilangan Pekerjaan. Namun demikian, kurangnya kesadaran peserta program dan pemberi kerja terkait kewajiban iuran program mengancam keberlangsungan program.

·       Meski Dana Jaminan Sosial didefinisikan sebagai dana amanat milik seluruh peserta yang merupakan himpunan iuran beserta hasil pengembangannya yang dikelola oleh BPJS untuk pembayaran manfaat kepada peserta dan pembiayaan operasional penyelenggaraan program Jaminan Sosial. Dalam hal terdapat permasalahan likuiditas pada DJS maka Pemerintah dituntut untuk menjaga keberlangsungan program.

·       Semakin tertundanya penyelesaian tunggakan iuran dapat menyebabkan dana yang harus disiapkan pemerintah untuk menjaga likuiditas membengkak akibat hilangnya hasil pengembangan Akumulasi Iuran.

·       Kerja sama penagihan dengan PUPN bukan merupakan intervensi atas independensi BPJS, namun merupakan bentuk upaya pemerintah dalam menjaga keberlangsungan program sebagai diamanatkan dalam UU SJSN dan UU BPJS.

Penulis: Ichwan Setian Firmansyah

Tulisan ini adalah pendapat pribadi dan tidak mencerminkan kebijakan institusi di mana penulis bekerja.