PENDAHULUAN
Pembangunan infrastruktur yang dilakukan Pemerintah
melalui penugasan kepada Badan Usaha Milik Negara dengan menggunakan dana yang
berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan bentuk
pembiayaan investasi Pemerintah terhadap sektor infrastruktur. Pembiayaan
investasi Pemerintah dalam APBN adalah pembiayaan utang yang bersumber dari
penjualan Surat Utang Negara (SUN). Selama ini, tidak hanya pembiayaan
investasi Pemerintah yang menggunakan SUN sebagai sumber pembiayaannya, namun
juga pembiayaan anggaran lainnya seperti pemberian pinjaman, kewajiban penjaminan,
dan pembiayaan lainnya.
Agar penerimaan dan penggunaan dana penjualan SUN dapat
lebih fokus terhadap program pembangunan infrastruktur atau program Pemerintah
lain, pengelolaan SUN dilakukan terpisah dari APBN. Disamping itu, pengukuran
efektivitas capaian atas target pembangunan Pemerintah dapat dilakukan lebih
tepat. Adanya sumber dana yang difokuskan untuk pembiayaan investasi Pemerintah
sesuai dengan tujuan penerbitan SUN untuk melaksanakan program pembangunan
Pemerintah, mendukung pengelolaan investasi Pemerintah menjadi lebih kuat, terukur
dan tepat sasaran.
Untuk meningkatkan produktivitas dan daya saing Indonesia
dalam menghadapi persaingan pasar global, Pemerintah Indonesia mempunyai
kebijakan yang ditetapkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) tahun
2020-2024, salah satunya yaitu pembangunan infrastruktur. Pembangunan infrastruktur bertujuan
untuk mencapai kemandirian ekonomi dengan tetap menjaga pertumbuhan ekonomi di
daerah, sehingga sektor ekonomi strategis daerah dapat terus melaju dan
mendukung laju pertumbuhan ekonomi nasional.
Dalam upaya untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi,
Pemerintah Indonesia menetapkan beberapa proyek pembangunan infrastruktur, baik
program pembangunan infrastruktur yang dilakukan oleh Badan Usaha Milik Negara
(BUMN) maupun oleh Kementerian/Lembaga, serta pembangunan infrastruktur melalui
kerja sama Pemerintah dengan Badan Usaha. Sesuai Peraturan Presiden Nomor 75
Tahun 2014 tentang Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas, Pemerintah
dapat menetapkan sebuah proyek pembangunan infrastruktur menjadi prioritas
pembangunan, dengan pertimbangan bahwa proyek tersebut bersifat strategis, penting
untuk dapat segera diselesaikan dalam waktu yang singkat, serta mempunyai
tujuan untuk peningkatan pertumbuhan dan pemerataan pembangunan dalam rangka
meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan pembangunan daerah.
Perbedaan utama sebuah proyek yang menjadi Proyek
Strategis Nasional (PSN) dan proyek biasa adalah pada urgensi pengadaan proyek tersebut oleh Pemerintah. PSN
akan mendapat perhatian lebih dari Pemerintah melalui pemberian fasilitas
khusus dari Pemerintah agar proyek tersebut dapat segera diselesaikan dalam
waktu yang lebih cepat. Pelaksana dari PSN adalah Pemerintah Pusat, Pemerintah
Daerah, dan/atau badan usaha yang memiliki sifat strategis.
Guna meningkatkan laju pertumbuhan ekonomi, proyek
pembangunan infrastruktur berupa penugasan Pemerintah kepada BUMN juga tetap
menjadi prioritas oleh pemerintah. Pemerintah memberi perhatian utama terhadap
penyelesaian pembangunan infrastruktur dengan tujuan mempercepat proses
penyelesaian proyek agar dapat segera memberi dampak ekonomi berupa peningkatan
pertumbuhan ekonomi nasional.
Untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi nasional, lokasi
pembangunan proyek infrastruktur tidak hanya terpusat di pulau Jawa, namun tersebar
di seluruh Indonesia. Hasil proyek infrastruktur akan digunakan di daerah
menjadi regional public goods yang
bermanfaat di daerah tempat proyek tersebut dibangun serta daerah di
sekitarnya. Dengan demikian pembangunan infrastruktur memiliki peran strategis
terhadap perekonomian, kesejahteraan sosial, serta pertahanan dan keamanan
nasional. Lebih lanjut manfaat pembangunan infrastruktur adalah memberikan dampak
sosial-ekonomi berupa konstribusi pada Produk Domestik Regional Bruto (PDRB)
dan Produk Domestik Bruto (PDB), serta manfaat sosial bagi masyarakat.
PEMBAHASAN
Perhatian Pemerintah terhadap pembangunan infrastruktur
yang tidak hanya terpusat di pulau Jawa, membantu terjadinya transfer
pembangunan dari pusat ke daerah. Dengan demikian manfaat public goods tidak hanya dapat dirasakan oleh masyarakat yang
tinggal di daerah perkotaan, namun juga
masyarakat yang tinggal di daerah. Pembangunan infrastruktur diharapkan
memiliki keterkaitan antar sektor infrastruktur, keterkaitan antar wilayah
lokasi proyek infrastruktur dibangun, serta mendukung distribusi antara pulau
sehingga tercapai keseimbangan pembangunan antara bagian barat, bagian tengah,
dan bagian timur Indonesia.
Keterkaitan manfaat pembangunan suatu daerah dengan
daerah lain yang dihubungkan oleh hasil pembangunan infrastruktur sebagai public goods menunjukkan manfaat
eksternalitas positif dari sebuah public
goods. Hal tersebut menjadi salah satu alasan pemilihan sektor infrastruktur
tranportasi baik transportasi darat, laut, dan udara menjadi program prioritas Pemerintah.
Dalam Nota Keuangan APBN Tahun Anggaran 2015 dan 2016, jenis proyek
infrastruktur yang dibangun Pemerintah untuk meningkatkan keterkaitan antar
wilayah adalah pembangunan jalan tol dan Lintas Rel Terpadu (LRT) untuk transportasi darat, pembangunan
fasilitas pelabuhan dan tol laut untuk transportasi laut, dan pembangunan
fasilitas bandar udara untuk transportasi udara.
Berdasarkan data Badan Pusat Statistik, pembangunan
infrastruktur mempunyai dampak makro, berupa peningkatan indeks pekerja sektor
infrastruktur di propinsi lokasi proyek infrastruktur dari tahun 2014 sampai
dengan kuartal pertama tahun 2018 sebesar 1,30% serta indeks balas jasa dan
upah sektor konstruksi di provinsi program pembanguan rata-rata selama tahun
2014 hingga 2018 sebesar 7,26%. Disamping itu terdapat peningkatan PDB yang
berasal dari lapangan usaha konstruksi dari 9,86 pada tahun 2014 menjadi 10,17
pada tahun 2018 kuartal pertama, dan PDB sektor transportasi dan pergudangan
dari 4,42 pada tahun 2014 menjadi 5,44 pada tahun 2018 kuartal pertama.
Dalam melaksanakan pembangunan infrastruktur, mekanisme
pendanaan masing-masing proyek telah ditetapkan oleh Pemerintah, sedangkan
pembangunannya bisa dilaksanakan oleh kementerian/lembaga atau badan usaha.
Pendanaan sebuah proyek infrastruktur dapat bersumber dari Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, badan usaha melalui
mekanisme kerja sama pemerintah dan badan usaha, BUMN, BUMD, dan/atau sumber pendanaan
lainnya yang sah.
Pendanaan pembangunan infrastruktur menggunakan dana APBN
akan menjadi bagian dari portofolio investasi Pemerintah, yaitu melalui alokasi
dana APBN menjadi penambahan Penyertaan Modal Negara (PMN) pada BUMN yang
melaksanakan penugasan untuk membangun proyek infrastruktur. Sejak tahun 2015,
Pemerintah telah mengalokasikan dana APBN cukup besar untuk pembiayaan
investasi Pemerintah berupa PMN pada BUMN. Dari alokasi pembiayaan investasi
dalam APBN kepada BUMN sebesar Rp64.883,91 miliar pada tahun 2015 dan
Rp50.480,78 miliar pada tahun 2016, nilai investasi Pemerintah yang digunakan
untuk program pembangunan infrastruktur dan konektivitas berturut-turut pada
tahun 2015 dan 2016 adalah sebesar Rp41.507 miliar (64,97%) dan Rp17.910 miliar
(35,48%).
Besarnya alokasi untuk program pembangunan infrastruktur
tersebut menunjukkan perhatian pemerintah untuk membangun infrastruktur melalui
ketersedian perumahan serta prasarana guna mendukung distribusi antar pulau,
sehingga terjadi keseimbangan pertumbuhan ekonomi. Bentuk infrastruktur yang
dibangun berupa Tol Trans Jawa, Tol Trans Sumatera, Tol di Kalimantan dan
Sulawesi, serta proyek LRT Jabodetabek, sebagai bagian pembangungan dan
pengembangan infrastruktur transportasi darat. BUMN yang terlibat sebagai
pelaksana pembangunan infrastruktur tersebut adalah PT Hutama Karya, PT Waskita
Karya, PT Wijaya Karya, PT Jasa Marga, PT Pembangunan Perumahan, PT Adhi Karya,
dan PT Kereta Api Indonesia. Investasi di sektor infrastruktur transportasi
darat diharapkan dapat menyerap tenaga kerja, tercapainya manfaat ekonomi
berupa peninggkatan pendapatan tenaga kerja rata-rata, penghematan waktu tempuh
terutama pada saat mendekati hari raya, mengurangi beban jalan raya,
memperlancar distribusi barang dan konektivitas antar wilayah, menumbuhkan
sentra bisnis baru di sekitar jalan tol, serta meningkatkan PDRB rata-rata.
Sektor transportasi laut melalui pembangunan fasilitas
pelabuhan dan tol laut dilaksanakan oleh PT ASDP, PT Pelni, PT Djakarta Lloyd,
dan PT Pelindo IV. Pembangunan infrastruktur meliputi pembangunan pelabuhan di
daerah timur Indonesia, pembangunan dermaga penyeberangan, dan pembangunan
kapal yang akan digunakan dalam tol laut. Investasi di sektor infrastruktur
transportasi laut diharapkan dapat menyerap tenaga kerja dan dapat mengakomodasi
kapal sandar yang lebih besar dengan waktu sandar yang lebih efisien. Adanya
tol laut diharapkan dapat memberikan jaminan angkutan rutin komoditas dari
daerah timur Indonesia, menurunkan biaya logistik yang akan menurunkan
disparitas harga dan ketersediaan pasokan barang di daerah Indonesia timur, serta
mendorong konektivitas transportasi Jawa-Sumatera.
Pembangunan infrastruktur di sektor transportasi udara
melalui pembangunan fasilitas bandar udara Soekaro-Hatta oleh PT Angkasa Pura
II berupa pembangunan runway 3 dan runway 4 diharapkan dapat meningkatkan on time performance air lines sehingga
dapat menurunkan penundaan jadwal akibat tidak adanya antrian pada saat landing dan take off, serta mendukung konektivitas rute domestik serta
internasional.
Tingginya porsi pendanaan untuk proyek infrastruktur
mempunyai manfaat dalam pertumbuhan ekonomi Indonesia. Berdasarkan laporan Komite
Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas (KPIP) per Semester I Tahun 2017,
besarnya alokasi anggaran belanja infrastruktur dalam APBN selama tahun 2012
hingga tahun 2016 mempunyai korelasi positif dengan peningkatan PDB sebagai
berikut:
Tabel 1.
Perbandingan Alokasi Belanja Infrastruktur dengan PDB
(Triliun Rupiah)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
Anggaran Infrastruktur |
907,45 |
1.011,88 |
1.164,70 |
1.316,88 |
1.439,38 |
PDB Sektor Infrastruktur |
145,5 |
184,3 |
177,9 |
290,3 |
317,1 |
Sumber: laporan KPIP semester I 2017
Efek dari pembangunan yang masive di bidang
infrastruktur tersebut telah meningkatkan pertumbuhan ekonomi Indonesia pada
tahun 2017. Berdasarkan data BPS, sampai dengan triwulan IV tahun 2017 pertumbuhan
ekonomi telah mencapai 5,19% dan PDB per kapita mencapai Rp51,89 juta. Data
dimaksud dikuatkan dengan laporan KPIP bahwa sejumlah sektor terkait
infrastruktur memiliki konstribusi terhadap peningkatan laju pertumbuhan yaitu
industri konstruksi menyumbang 10,25% dari total PDB dengan laju pertumbuhan
sekitar 0,61% pada kuartal I tahun 2017. Secara lebih detail, terdapat indikasi
bahwa pengembangan proyek-proyek infrastruktur telah menggerakkan roda
perekonomian di wilayah pembangunan proyek.
Efek pembangunan infrastruktur bagi perekonomian daerah adalah
terjadinya pertumbuhan ekonomi di daerah akibat dibangunnya regional public goods. Berdasarkan data
KPPIP pada tahun 2017, total nilai investasi di Provinsi Papua Barat mencapai
Rp106 Triliun, selanjutnya PDRB Provinsi Papua Barat di sektor konstruksi
meningkat cukup signifikan yaitu sebesar 12,45% pada tahun 2014; 9,73% pada tahun
2015; dan 9,77% pada tahun 2016. Pertumbuhan sektor kontruksi tumbuh lebih
tinggi dibandingkan dengan pertumbuhan PDRB Provinsi Papua Barat secara umum
yang tumbuh sebesar 5,44% pada tahun 2014; 4,1% pada tahun 2015; dan 4,52% pada
tahun 2016. Dari sektor tenaga kerja, sektor konstruksi juga menunjukkan penyerapan
tenaga kerja di Papua Barat meningkat dari 22.980 pekerja pada Februari 2014
menjadi 30.388 pekerja pada Agustus 2016.
Meskipun masih dalam tahap konstruksi, dalam laporannya KPIP
berpendapat bahwa pembangunan proyek infrastruktur telah menunjukkan efek
positif berupa peningkatan pertumbuhan PDRB pada daerah lain, seperti Provinsi
Jawa Timur dengan total nilai investasi senilai Rp83,4 Triliun tumbuh 5,4% pada
tahun 2014; 3,6% pada tahun 2015 dan 5,07% pada tahun 2016. Sedangkan Provinsi
Jawa Tengah dengan total nilai investasi PSN yang telah memasuki tahap
konstruksi senilai Rp44,3 Triliun tumbuh 4,38% pada tahun 2014; 6% pada tahun 2015;
dan 6,88% pada tahun 2016. Pembangunan infrastruktur akan menimbulkan potensi
yang lebih besar lagi apabila proyek infrastruktur telah diselesaikan.
Pembangunan sebuah proyek infrastruktur membutuhkan waktu
konstruksi yang panjang dengan kebutuhan dana yang besar. Selama ini, sumber
utama pendanaan pembangunan infrastruktur adalah dari APBN. Dalam rangka
pendanaan infrastruktur, Pemerintah telah menerbitkan SUN berupa Obligasi
Negara Ritel. Hasil
penjualan SUN tersebut digunakan untuk pembiayaan dalam APBN, tidak hanya untuk
pembangunan sektor infrastruktur, namun juga sektor lain seperti pendidikan dan
kesehatan.
Hasil penjualan SUN dicatat terlebih dahulu sebagai
penerimaan pembiayaan utang dalam APBN yang akan digunakan untuk membiayai
pembiayaan anggaran pemerintah (below the
line) seperti pembiayaan investasi, pemberian pinjaman, kewajiban
penjaminan, dan pembiayaan lainnya. Investasi Pemerintah berupa PMN kepada BUMN
untuk melaksanakan penugasan pembangunan infrastruktur merupakan salah satu
bentuk pembiayaan investasi yang didanai menggunakan hasil penerimaan
pembiayaan utang pemerintah. Penerimaan pembiayaan dari SUN juga digunakan
untuk menutup defisit anggaran apabila dalam tahun berjalan jumlah belanja
negara melebihi jumlah pendapatannya.
Pengelolaan hasil penjualan SUN yang menjadi satu dengan
pengelolaan APBN menjadikan hasil penerimaan SUN tidak hanya digunakan untuk
pembiayaan investasi dan penugasan infrastruktur saja, namun juga pembiayaan
defisit. Hal tersebut mengakibatkan penerimaan penjualan SUN tidak fokus
digunakan hanya untuk program tertentu dari Pemerintah, sehingga pengukuran
efektivitas penggunaan dana hasil penerimaan penjualan menjadi bias.
Dengan pertimbangan agar pendanaan proyek pembangunan
infrastruktur tidak membebani APBN, pengelolaan penerimaan penjualan surat utang
negara dan penggunaan dana hasil penjualan surat utang tersebut seharusnya
dikelola oleh unit khusus dengan program pengelolaan tertentu. Dengan demikian
diharapkan penggunaan dana hasil penjualan surat berharga dapat lebih
diutamakan untuk pembangunan infrastruktur ataupun sektor pembangunan lain, serta
tidak digunakan untuk pembiayaan defisit anggaran. Untuk itu, pengelolaan SUN dapat
dilakukan terpisah dari APBN sehingga penerimaan dan penggunaan dana penjualan
surat utang negara dapat lebih terfokus terhadap sebuah program pembangunan
infrastruktur atau program Pemerintah, serta efektivitas penggunaan dana dan pengukuran capaian atas target pembangunan Pemerintah
dapat dilakukan.
Mekanisme pengelolaan hasil penjualan surat SUN secara terpisah
dari APBN dilakukan untuk surat utang yang diterbitkan Pemerintah untuk
membiayai suatu program pembangunan yang telah ditetapkan Pemerintah.
Pemerintah tetap dapat menerbitkan surat utang biasa yang akan digunakan untuk
membiayai selain program yang telah ditentukan tersebut. Pada dasarnya tidak
terdapat perbedaan antara surat utang untuk program infrastruktur dengan surat
utang biasa. Keduanya merupakan instrumen surat utang Negara yang dapat
diperjual-belikan. Perbedaan keduanya terdapat pada tujuan penggunaan dana
hasil yang diperoleh dari penjualan surat utang, serta mekanisme pengelolaan
dana hasil penjualannya yaitu ditampung sebagai bagian dari pembiayaan anggaran
dan pengelolaan terpisah dari APBN.
Program khusus Pemerintah yang didanai dengan menggunakan
obligasi negara yang pengelolaannya terpisah dari anggaran pemerintah pada
dasarnya telah dilakukan di beberapa negara antara lain Jepang, Perancis, dan
negara anggota Uni Eropa. Pemerintah Jepang mempunyai program pengelolaan
investasi dan pendanaan dengan menggunakan dana yang diperoleh dari penjualan
surat utang negara dan pengelolaannya terpisah dari anggaran pemerintah yang
disebut dengan Fiscal Investment and Loan
Program (FILP). Program tersebut dikelola oleh Biro Keuangan, Kementerian
Keuangan Jepang. Dalam laporan FILP tahun 2017, Pemerintah Jepang melalui FILP
telah menyalurkan dana hasil penjualan surat utang dalam bentuk pinjaman,
investasi, dan penjaminan pemerintah pinjaman jangka panjang. Penyaluran dana
FILP diberikan dengan bunga rendah dan tingkat bunga tetap untuk sektor-sektor yang
mempunyai risiko tinggi. Mekanisme penghimpunan dana surat utang serta
penyaluran dana dalam FILP berdasarkan laporan FILP tahun 2017 adalah sebagai
berikut:
|
Dengan mengadopsi pengelolaan hasil penjualan surat utang
yang terpisah dari APBN, diharapkan tersedia sumber dana khusus yang dapat
digunakan Pemerintah untuk program yang lebih tepat sasaran meliputi pinjaman,
investasi Pemerintah, dan program penjaminan Pemerintah. Sumber dana tersebut
berasal dari penerbitan SUN dapat ditujukan khusus membiayai sebuah program
pembangunan tertentu dari Pemerintah. Disamping itu, penerimaan dan penggunaan
dana penjualan SUN dapat lebih terfokus terhadap program pembangunan
infrastruktur atau program Pemerintah sesuai tujuan penerbitan SUN. Pengelolaan
SUN yang terpisah dari APBN dan dikhusukan untuk pembiayaan investasi
Pemerintah tersebut mendukung pengelolaan investasi Pemerintah menjadi lebih
terukur dan tepat sasaran. Pengukuran efektivitas investasi Pemerintah juga dapat
dilakukan dengan lebih mudah, mengingat terdapat keterkaitan antara cost yaitu pembiayaan investasi
Pemerintah yang berasal dari surat utang, dengan benefit yaitu manfaat pembangunan infrastruktur baik ekonomi maupun
sosial.
KESIMPULAN DAN
SARAN
Pembangunan infrastruktur oleh Pemerintah dilakukan guna
meningkatkan pertumbuhan ekonomi nasional. Pemerintah dapat menggunakan APBN
untuk mendanai program pembangunan infrastruktur melalui PMN pada BUMN. Sumber
dana APBN yang digunakan untuk pembiayaan investasi sebagai bagian dari
pembiayaan anggaran berasal dari pembiayaan utang berupa penerbitan SUN. Agar
penggunaan dana hasil penjualan SUN dapat lebih difokuskan untuk pembangunan
infrastruktur, seharusnya pengelolaan SUN dilakukan terpisah dari APBN agar
pengelolaan investasi Pemerintah dapat lebih terukur dan tepat sasaran. Dengan
demikian hasil penerbitan SUN akan digunakan untuk membiayai program Pemerintah
sesuai maksud penjualan SUN. Disamping itu, dengan pengelolaan terpisah dari
APBN, hasil penjualan tidak digunakan untuk pembiayaan defisit anggaran.
Apabila hal tersebut dapat dilakukan, maka pengelolaan investasi Pemerintah
dapat lebih kuat, mengingat terdapat sumber dana yang difokuskan untuk
pembiayaan investasi Pemerintah sesuai dengan penugasan pelaksanaan program Pemerintah
kepada BUMN.
Penulis: Hendro Nugroho dan Robiāul Atri
Duha, Seksi Informasi, Bidang Kepatuhan Internal, Hukum dan Informasi, Kantor
Wilayah DJKN Sulawesi Selatan, Tenggara, dan Barat
DAFTAR PUSTAKA
Badan Pusat Statistik. Distribusi Persentase Produk Domestik Bruto Triwulanan Atas Dasar Harga
Berlaku Menurut Penggunaan, 2008 (Persen). Diakses Maret 2018 dari https://www.bps.go.id/subject/169/produk-domestik-bruto--pengeluaran-.html#subjekViewTab3.
Financial Bureau, Ministry of Finance. 2017. Fiscal Investment and Loan Program Report. Japan: Ministry of Finance.
Bappenas.2020.Jakarta. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2020-2024.
Kementerian Keuangan. 2016. Jakarta. Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2015 tentang Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara Tahun Anggaran 2016.
Kementerian Keuangan. 2016. Jakarta. Nota Keuangan Beserta Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun
Anggaran 2016.
Kementerian Keuangan. 2015. Jakarta. Undang-Undang
Nomor 27 Tahun 2014 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun
Anggaran 2015.
Kementerian Keuangan. 2015. Jakarta. Nota Keuangan Beserta Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun
Anggaran 2015.
Kementerian Sekretariat Negara. 2018. Jakarta. Peraturan Presiden Nomor 75 Tahun 2014
tentang Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas.
Komite Percepatan
Penyediaan Infrastruktur Prioritas. 2017. Laporan
KPPIP Periode Januari-Juni 2017. Jakarta: KPPIP.