Dalam rangka turut mensukseskan pelaksanaan Transformasi Kelembagaan di lingkungan Kementerian Keuangan, Direktorat jenderal kekayaan Negara (DJKN) sebagai salah satu unit didalamnya memiliki beberapa fungsi penting yaitu fungsi perbendaharaan (Pengelolaan Kekayaan Negara) dan fungsi special mission.

     Fungsi perbendaharaan (Pengelolaan Kekayaan Negara) meliputi 6 (enam) inisiatif yang antara lain meliputi mengoptimalkan jenis aset tertentu yang berada dibawah tanggung jawab Kementerian Keuangan langsung dan memaksimalkan pemanfaatan aset dan return on assets (ROA) dengan mengelola aset yang dikembalikan ke Kemenkeu secara aktif, mengkaji apakah pengelolaan aset perlu dilakukan secara outsource, dan untuk memaksimalkan piutang negara melalui peningkatan pengembalian.

     Untuk itu, guna mewujudkan pengelolaan kekayaan negara yang profesional dan akuntabel, kebijakan yang dilaksanakan oleh DJKN pada tahun 2010-2014 meliputi: (i) penguatan dan penyempurnaan regulasi pengelolaan kekayaan negara; (ii) pengamanan kekayaan negara melalui 3T (Tertib administrasi, Tertib hukum, dan Tertib fisik); (iii) utilisasi kekayaan negara melalui pemanfaatan, penetapan status penggunaan, tukar-menukar, hibah, penyertaan modal pemerintah pusat, dan underlying asset dalam rangka penerbitan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN); (iv) pengelolaan aset eks BPPN, BDL, dan PPA dalam rangka pengembalian (recovery) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; (v) perencanaan dan penatausahaan investasi pemerintah; (vi) restrukturisasi dan/atau revitalisasi BUMN serta pengkajian privatisasi BUMN; (vii) pengurusan piutang negara dengan prinsip good governance yang meliputi 5 (lima) unsur yaitu transparansi, akuntabilitas, responsibilitas, independen, dan fairness; (viii) kebijakan intensifikasi lelang melalui penyederhanaan (simplifying) akta lelang dan pengamanan (securing) dalam bentuk pencetakan akta lelang di atas security paper serta kebijakan ekstensifikasi lelang melalui penggalian potensi lelang.

     Sebagai salah satu wujud pengelolaan kekayaan negara yang profesional dan akuntabel, salah satunya adalah dengan melakukan pengelolaan aset eks BPPN, Bank Dalam Likuidasi (BDL), dan PPA dalam rangka pengembalian (recovery) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, maka diperlukan berbagai macam upaya untuk menyelesaikan segala permasalahan yang ada sehingga pengembalian (recovery) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang telah digunakan untuk membayarkan kewajiban BDL dapat tercapai.

     Sebagaimana kita ketahui bersama, bahwa terjadinya pengurusan aset-aset eks BDL kepada Kementerian Keuangan didahului dengan pembuatan Berita Acara Serah Terima (BAST) Aset antara Kementerian Keuangan RI (dahulu Departemen Keuangan RI) dengan Tim Likuidasi dari eks BDL. Terjadinya Bank dalam Likuidasi mengingat pada tahun 1997-1998 krisis moneter melanda dunia termasuk Indonesia yang ditandai dengan adanya krisis kepercayaan masyarakat terhadap perbankan nasional yang kian menurun. Salah satunya adalah penarikan dana secara besar-besaran yang menyebabkan bank mengalami kesulitan likuiditas yang sangat parah dan disusul dengan kelangkaan likuiditas perekonomian secara keseluruhan.

     Mencermati kondisi ini, International Monetary Fund (IMF) merekomendasikan untuk melakukan likuidasi terhadap 16 bank (yang disebut dengan Bank Dalam Likuidasi)1 yang menjadikan Pemerintah harus menjamin pembayaran seluruh kewajiban bank baik kepada deposan maupun kreditur lewat program penjaminan (blanket guarantee). Hal ini dilakukan untuk mengembalikan kepercayaan masyarakat terhadap sistem perbankan dan sistem pembayaran nasional yang merupakan tulang punggung seluruh kegiatan ekonomi.

     Berdasarkan BAST aset yang dibuat, diketahui bahwa penyerahan aset dari tim likuidasi BDL kepada Kementerian keuangan dapat dikategorikan menjadi dua yaitu berupa aset kredit dan aset properti. Hal ini dapat dilihat dari bunyi Pasal 2 ayat (1) BAST yang mengatur bahwa Pihak pertama (Tim Likuidasi) dan Pihak Kedua (Kementerian Keuangan) akan menindaklanjuti berita Berita Acara ini dengan pembuatan akta cessie terhadap serah terima aset yang berupa piutang, saham dan obligasi dan ayat (2)-nya mengatur bahwa terhadap aset yang berupa barang bergerak dan atau barang tidak bergerak atas nama, yang diserahkan Pihak Pertama (Tim Likuidasi) kepada Pihak Kedua (Kementerian Keuangan) disertai dengan Surat Kuasa Menjual dari Pihak pertama (Tim Likuidasi).

    Dengan demikian, maka fungsi utama dari penyerahan aset BDL dimaksud adalah dalam rangka pengembalian (recovery) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun dalam pelaksanaannya mempunyai beberapa kendala antara lain yaitu:

1. Pelaksanaan penjualan aset dalam rangka penerimaan pembiayaan (dalam konteks pengelolan aset eks BPPN, PT. PPA, dan BDL) terkendala dengan legalitas dokumen kepemilikan aset di mana sebagian besar telah habis masa berlakunya;
2. Tidak dijumpai dokumen pendukung yang menghubungkan antara BDL dengan nama yang tertera dalam dokumen kepemilikan, sehingga berpotensi akan menimbulkan permasalahan hukum apabila tetap dilaksanakan penjualan.

​     Untuk mengatasi permasalahan tersebut di atas, menurut hemat Penulis kiranya atas aset BDL dapat dilakukan penyelesaian dengan cara menjadikan aset tersebut menjadi BMN. Untuk itu, dalam penulisan makalah ini, akan diuraikan beberapa hal yang dapat dijadikan sebagai dasar hukum untuk menjadikan aset BDL menjadi BMN serta beberapa keuntungan jika aset BDL dijadikan sebagai BMN.

     Sebelum kita melakukan pengkajian atas aset BDL apakah bisa di-BMN-kan atau tidak, maka perlu terlebih dahulu penulis sampaikan kedudukan dan atau kewenangan Pemerintah Republik Indonesia c.q. Kementerian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (DJKN) terkait dengan aset BDL dimaksud.
Sebagaimana diketahui bahwa BDL telah dicabut izin usahanya berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan RI yang dilanjutkan dengan proses likuidasi. Adapun BDL dimaksud adalah penerima dana talangan dari Pemerintah RI cq. Bank Indonesia yang kemudian dipergunakan sebagai pembayaran kepada para nasabah penyimpan dana dan atau kreditur yang merupakan utang BDL kepada Pemerintah Republik Indonesia melalui Bank Indonesia yang harus dilunasi oleh BDL yang bersangkutan yang berdasarkan Akta Penyerahan dan Pengalihan Hak (Cessie) oleh Notaris Mudofir Hadi, SH Nomor 72 tanggal 22 Februari 1999 antara Bank Indonesia dan Pemerintah qq. BPPN, hak atas piutang Bank Indonesia kepada BDL dialihkan dari Bank Indonesia kepada Pemerintah.

     Berdasarkan Pasal 10 ayat (1) dan (2) Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 1999 Tentang Pencabutan Izin Usaha, Pembubaran dan Likuidasi Bank (PP 25/1999), maka pelaksanaan likuidasi, tanggung jawab, dan kepengurusan bank dalam likuidasi dilakukan oleh Tim Likuidasi yang berdasarkan Pasal 10 ayat (3) PP 25/1999, dalam melaksanakan tugasnya Tim Likuidasi berwenang mewakili bank dalam likuidasi dalam segala hal yang berkaitan dengan penyelesaian hak dan kewajiban bank tersebut.

Berdasarkan Pasal 12 ayat (1) PP 25/1999 jo. Pasal 22 Surat Keputusan Direksi Bank Indonesia Nomor 32/53/KEP/DIR tanggal 14 Mei 1999 tentang Tata Cara Pencabutan Izin Usaha, Pembubaran dan Likuidasi Bank Umum, pelaksanaan likuidasi bank wajib diselesaikan dalam jangka waktu paling lambat lima (5) tahun terhitung sejak tanggal dibentuknya Tim Likuidasi dan apabila likuidasi bank belum dapat diselesaikan maka dilanjutkan dengan penjualan harta bank dalam likuidasi dilakukan secara lelang dengan jangka waktu paling lambat selama 180 (seratus delapan puluh) hari sejak berakhirnya jangka waktu pelaksanaan likuidasi bank, namun karena berbagai kendala yang dihadapi

     Tim Likuidasi, sampai dengan selesainya jangka waktu yang ditentukan, masih terdapat aset dan atau piutang BDL yang masih dapat ditagih serta kewajiban BDL kepada Pemerintah yang belum dilunasi, sehingga dalam rangka menyelesaikan proses likuidasi BDL dimaksud dan mengingat masih adanya aset yang belum dicairkan dan masih adanya piutang yang masih harus ditagih serta masih adanya kewajiban kepada Pemerintah yang belum diselesaikan, maka dipandang perlu untuk melakukan penyerahan aset BDL kepada Pemerintah sebagai bagian dari pembayaran kewajiban PT Sejahtera Bank Umum (DL) kepada Pemerintah. Dengan demikian segala kewenangan Tim Likuidasi BDL atas seluruh aset BDL telah beralih kepada Pemerintah cq. Kementerian Keuangan (d.h. Departemen Keuangan) terhitung sejak tanggal ditandatanganinya Berita Acara Serah Terima Aset BDL. Selain itu yang tidak boleh dilupakan adalah ketentuan sebagaimana terdapat dalam Pasal 17 ayat (3) PP 25/1999, yang mengatur kedudukan Pemerintah sebagai lembaga yang dalam kedudukannya telah membayar terlebih dahulu sebagian atau seluruh hak nasabah penyimpan dana dan atau kreditur, sehingga dengan demikian kedudukan Pemerintah menggantikan kedudukan nasabah penyimpan dana dan atau kreditur.

     Berdasarkan hal tersebut di atas, jelas terlihat bahwa kedudukan Pemerintah terkait aset BDL mempunyai 2 (dua) kedudukan yaitu menggantikan kedudukan nasabah penyimpan dana dan atau kreditur.

     Dengan demikian, maka yang menjadi pertanyaan adalah: “Apakah aset BDL dapat dijadikan sebagai BMN atau tidak?” maka untuk menjawab hal tersebut, penulis akan melakukan pengkajian dengan mendasarkan pada jenis aset BDL yang terdiri atas Aset Kredit dan Aset Properti.

1. Aset Kredit BDL

     Sebagaimana telah dijelaskan di atas, bahwa tindakan yang akan dilakukan sebagai tindak lanjut dari BAST yang telah dilakukan untuk aset kredit dilakukan dengan pembuatan akta cessie. Sebagaimana kita ketahui bersama bahwa banyak cara untuk menjadikan “sesuatu hal” menjadi hak milik. Hal ini diatur dalam Pasal 384 KUH Perdata yang mengatur bahwa “Hak milik atas suatu kebendaan tak dapat diperoleh dengan cara lain, melainkan dengan pemilikan, karena perlekatan; karena daluwarsa, karena pewarisan, baik menurut undang-undang, maupun menurut surat wasiat, dan karena penunjukan atau penyerahan berdasar atas suatu peristiwa perdata untuk memindahkan hak milik, dilakukan oleh seorang yang berhak berbuat bebas terhadap kebendaan itu.”

     Apabila kita melihat Pasal 613 KUH Perdata mengatur bahwa “Penyerahan akan piutang-piutang atas nama dan kebendaan tak bertubuh lainnya, dilakukan dengan jalan membuat sebuah akta otentik atau di bawah tangan, dengan mana hak-hak atas kebendaan itu dilimpahkan kepada orang lain”. Dengan demikian, jelas terlihat bahwa dengan adanya pembuatan akta cessie yang dilakukan oleh Tim Likuidasi BDL kepada pihak Kementerian Keuangan c.q. DJKN, sebagai tindak lanjut dari Berita Acara Serah terima (BAST) antara Tim Likuidasi dengan Kementerian Keuangan, maka untuk aset kredit BDL telah terjadi peralihan tindakan kepemilikan/penyerahan kepemilikan atas aset dimaksud dari Tim Likuidasi kepada Kementerian Keuangan, sehingga posisi/kedudukan Kementerian Keuangan saat ini dengan adanya pembuatan akta cessie; atas aset BDL adalah sebagai pemilik aset kredit (vide Pasal 384 dan Pasal 613 KUH Perdata). Ketentuan yang tercantum dala KUH Perdata dimaksud diperkuat dengan Pasal 8 ayat (1) Peraturan Menteri Keuangan Nomor 43/PMK.06/2014 tentang Pengelolaan Aset eks Bank Dalam Likuidasi oleh Menteri Keuangan yang mengatur bahwa “Penyerahan pengurusan Aset Kredit kepada PUPN didasarkan pada Akta Pengalihan Hak Atas Tagihan (cessie)”. Dengan demikian terlihat jelas bahwa sebagai Penyerah Piutang adalah Kementerian Keuangan c.q. DJKN guna dilakukan pengurusan piutang negara dengan menggunakan mekanisme UU Nomor 49 Prp tahun 1960 yang hasilnya akan disetorkan dalam Rekening Kas Umum Negara sebagai pengurang kewajiban BDL kepada Pemerintah RI.

2. Aset Properti
     Sebagaimana kita ketahui bersama, bahwa syarat “sesuatu” dikatakan sebagai BMN dapat dilihat pada bunyi Pasal 1 angka 1 Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 27 tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah yang mengatur bahwa “Barang Milik Negara adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara atau berasal dari perolehan lainnya yang sah”, sedangkan yang dimaksud dengan Barang Milik Negara (BMN) yang berasal dari perolehan lainnya yang sah, dapat dilihat dari bunyi Pasal 2 ayat (2) PP Nomor 27 Tahun 2014 yang meliputi:

• Barang yang diperoleh dari hibah/sumbangan atau yang sejenis;
• Barang yang diperoleh sebagai pelaksanaan dari perjanjian/kontrak;
• Barang yang diperoleh sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; atau
• Barang yang diperoleh berdasarkan putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap.

​     Dengan demikian, maka apakah yang dapat dijadikan sebagai dasar hukum untuk menjadikan aset properti BDL apakah dapat dijadikan BMN?

Bila melihat ketentuan yang mengatur tentang keberadaan aset BDL, dapat kita jumpai dalam beberapa ketentuan yaitu PP Nomor 27 tahun 2014 dan Peraturan
Menteri Keuangan Nomor 43/PMK.06/2014 tentang pengelolaan aset eks Bank Dalam Likuidasi oleh Menteri Keuangan. Dalam Pasal 104 PP Nomor 27 Tahun 2014 mengatur bahwa “Pengelolaan Kekayaan Negara tertentu yang berasal dari perolehan lainnya yang sah diatur tersendiri dengan Peraturan Menteri Keuangan”. Dalam penjelasan pasal 104 dimaksud diatur bahwa “yang dimaksud dengan “kekayaan negara tertentu” antara lain aset bekas milik asing/cina, aset yang berasal dari kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi, mineral dan batubara, dan panas bumi, barang tegahan kepabeanan dan cukai, barang yang berasal dari benda berharga asal muatan kapal yang tenggelam, barang yang diperoleh/dirampas berdasarkan putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap, barang gratifikasi yang diserahkan kepada Komisi Pemberantasan Korupsi, barang eks Bank Dalam Likuidasi, Bank Beku Operasi dan Bank Beku Kegiatan Usaha, dan barang hibah dalam rangka penanggulangan bencana”

    Dari penjelasan Pasal 104 PP Nomor 27 tahun 2014 di atas, terlihat bahwa yang dimaksud dengan “kekayaan negara tertentu” meliputi berbagai macam barang, yang diantaranya merupakan BMN seperti barang yang diperoleh/dirampas berdasarkan putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap, barang gratifikasi yang diserahkan kepada Komisi Pemberantasan Korupsi (sesuai PMK Nomor 03/PMK.06/2011 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara yang berasal dari Barang Rampasan Negara dan Barang Gratifikasi). Dengan demikian, salah satu cara untuk menjadikan “sesuatu” menjadi BMN adalah dengan membuat suatu regulasi yang menyatakan bahwa “sesuatu” tersebut merupakan BMN.

    Lalu yang menjadi pertanyaan selanjutnya adalah regulasi yang seperti apakah yang dapat menjadikan aset properti BDL menjadi BMN? Terkait hal tersebut, penulis dapat sajikan beberapa bentuk regulasi yang dapat dijadikan sebagai dasar untuk menjadikan aset properti BDL sebagai BMN yaitu:

• Bila melihat ketentuan yang terdapat dalam PP Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah, maka sesuai dengan “judul” PP dimaksud, menurut pendapat penulis jelas terlihat bahwa segala hal yang diatur dalam PP tersebut merupakan Barang Milik Negara atau Daerah, sehingga dengan dimasukkannya ketentuan terkait aset BDL dalam PP Nomor 24 Tahun 2014, maka secara tidak langsung, dapat dinyatakan bahwa aset BDL merupakan BMN yang diperoleh sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan (Pasal 2 ayat (2) huruf c jo. Pasal 104 PP Nomor 24 Tahun 2014), karena bila aset BDL bukan merupakan BMN, maka aset BDL tidak mungkin dimasukkan dalam ketentuan PP Nomor 24 Tahun 2014 yang jelas-jelas mengatur tentang pengelolaan BMN/D.
• Dalam hal ternyata dari ketentuan yang tercantum dalam Pasal 2 ayat (2) huruf c jo. Pasal 104 PP Nomor 27 tahun 2014 masih belum cukup menguatkan dasar hukum bahwa aset BDL merupakan BMN, maka bila kita melihat huruf d butir menimbang PMK Nomor 43/PMK.06/2014 diatur bahwa “bahwa sisa aset sebagaimana dimaksud dalam huruf c diserahkan kepada Pemerintah Republik Indonesia c.q. Kementerian Keuangan dan diperhitungkan sebagai pengurang kewajiban Bank Dalam Likuidasi kepada Pemerintah Republik Indonesia setelah dapat dicairkan atau ditetapkan sebagai Barang Milik Negara”, terlihat jelas bahwa aset BDL dapat ditetapkan sebagai BMN, terlebih lagi didukung dengan ketentuan sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (3) PP 25/1999 yang mengatur kedudukan Pemerintah sebagai lembaga yang dalam kedudukannya telah membayar terlebih dahulu sebagian atau seluruh hak nasabah penyimpan dana dan atau kreditur, sehingga dengan demikian kedudukan Pemerintah menggantikan kedudukan nasabah penyimpan dana dan atau kreditur.
• Selain itu, apabila kita melihat pengelolaan aset eks BPPN, BDL, dan PPA dalam rangka pengembalian (recovery) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, maka terlihat jelas bahwa dana yang digunakan untuk melakukan talangan atas segala kewajiban yang dimiliki oleh BDL berasal dari APBN, sehingga dapat dikatakan bahwa aset BDL merupakan BMN yang berasal dari yang dibeli atau diperoleh atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (vide Pasal 1 angka 1 PP Nomor 24 tahun 2014).

​     Setelah kita melakukan pengkajian terkait dengan dasar hukum yang dapat dijadikan sebagai pijakan untuk menyatakan bahwa aset BDL merupakan BMN, maka dalam makalah ini juga akan dikupas mengenai beberapa keuntungan apabila aset BDL tersebut dijadikan sebagai BMN antara lain yaitu:

1. Mengingat permasalahan yang ada pada aset BDL sangatlah kompleks dan beraneka ragam, maka untuk melindungi keberadaan aset dimaksud, maka dengan dijadikan sebagai BMN atas aset BDL, menurut penulis dapat dijadikan sebagai salah satu solusinya. Mengapa demikian? Apabila kita melihat pada bunyi Pasal 50 Bab VIII Larangan Penyitaan Uang dan barang Milik Negara/Daerah dan/atau yang Dikuasai Negara/daerah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mengatur bahwa “Pihak manapun dilarang melakukan penyitaan terhadap:

• ​Uang atau surat berharga milik negara/daerah baik yang berada pada instansi Pemerintah maupun pada pihak ketiga;
• Uang yang harus disetor oleh pihak ketiga kepada negara/daerah;
• Barang bergerak milik negara/daerah baik yang berada pada instansi
  Pemerintah maupun pada pihak ketiga;
• Barang tidak bergerak dan hak kebendaan lainnya milik negara/daerah;
• Barang milik pihak ketiga yang dikuasai oleh negara/daerah yang diperlukan untuk penyelenggaraan tugas pemerintahan.

Untuk itu, dengan dijadikan aset BDL sebagai BMN, maka pihak manapun dilarang untuk melakukan penyitaan atas BMN, sehingga keberadaan aset BDL menjadi terlindungi dengan adanya ketentuan sebagaimana tersebut di atas.

2. Selain hal tersebut pada angka 1 di atas, keuntungan yang didapat dalam hal aset BDL dijadikan sebagai BMN adalah membantu program pemerintah dalam melakukan penghematan anggaran yaitu bahwa dengan banyaknya aset yang dikelola oleh pemerintah, maka dituntut kepada pemerintah untuk lebih memberdayakan segala sesuatu yang dimiliki, misalnya dalam hal penyediaan sarana kantor untuk menjalankan tugas dan fungsi pemerintahan tidak lagi perlu membeli lahan atau gedung perkantoran, tetapi cukup dengan menggunakan aset BDL sebagai tempat untuk dapat menjalankan tugas dan fungsi pemerintahan. Dengan demikian maka fungsi DJKN dalam pengelolaan aset negara tidak hanya sebagai “Penatausahaan aset” melainkan menjadi “aset manajer” untuk memberdayakan segala potensi aset yang dikelola untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat Indonesia.

Sumarsono

Kepala Bidang Kepatuhan Internal, Hukum dan Informasi Kanwil DJKN Sumatera Utara​