Peran PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) Dalam Meminimalisasi Risiko Fiskal atas Kewajiban Kontinjensi Pemerintah Indonesia yang Timbul dari Proyek Infrastruktur


Diunggah oleh : Guntur Priadi Tanggal : 23 Agustus 2016 Update : 30 Maret 2017, jam 08:20 Dibaca : 334 kali

          Indonesia sebagai negara berkembang membutuhkan proyek infrastruktur yang tidak sedikit. Hal ini disebabkan perlu adanya perbaikan-perbaikan serta pembangunan infrastruktur baru guna menunjang kehidupan bermasyarakat. Proyek infrastruktur yang banyak tentunya membutuhkan sumber pendanaan yang sangat besar. Keterbatasan pemerintah Indonesia dalam mendanai proyek infrastruktur menyebabkan perlu adanya pola kerjasama yang dibuat guna jalannya proyek-proyek infrastruktur yang sedianya sudah menjadi dalam bagian RPJMN pemerintah Indonesia 2015-2019. Seperti dilansir oleh Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional (Bappenas), berdasarkan estimasi pembiayaan pembangunan infrastruktur Indonesia 2015-2019, pemerintah Indonesia hanya mampu membiayai proyek infrastruktur sebesar 30% dari total estimasi biaya pembangunan infrastruktur. Menurut Bappenas, pemerintah Indonesia hanya mampu membiayai proyek infrastruktur sebesar Rp 1.433 Triliun dari sekitar Rp 4.396 Triliun biaya yang dibutuhkan guna pembangunan infrastruktur di Indonesia dalam kurun waktu 2015-2019. Funding gap  yang terjadi tersebut oleh Bappenas diharapkan sebesar 36% nya dibiayai melalui skema Public Private Partnership.
Berdasarkan hal tersebut sudah menjadi keharusan bila Indonesia melibatkan pihak swasta dalam proses pembangunan infrastruktur. PT. Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PII) merupakan institusi BUMN di bawah naungan Kementerian Keuangan yang dibuat guna mendukung percepatan penyediaan infrastruktur di Indonesia melalui skema Public Private Partnership. Salah satu dukungan PII terhadap pembangunan infrastruktur di Indonesia adalah sebagai penyedia dukungan fiskal kontinjen untuk proyek infrastruktur Public Private Partnership melalui penyediaan penjaminan atas risiko kontraktual terkait tindakan pemerintah. Tidak dapat dipungkiri bahwa dalam suatu proyek pembangunan infrastruktur tentunya terdapat kewajiban kontinjensi yang harus ditanggung oleh pemerintah. Kewajiban kontinjensi pemerintah yang muncul dalam proyek infrastruktur dijelaskan sebagai berikut “Governments that use public-private partnerships (PPPs) to build infrastructure usually assume contingent liabilities relating, for example, to early contract termination or to debt and revenue guarantees”(Timothi Irwin, dan Tanya Mokdad, 2010, vii).

Berdasarkan data yang diperoleh dari Bappenas, perekonomian Indonesia menempati urutan ke 16 dari seluruh dunia pada tahun 2013. Kemudian pada tahun 2014 pertumbuhan ekonomi Indonesia melemah dimana GDP growth menurun dari 5,6% di tahun 2013 menjadi 5,0% di 2014. Pertumbuhan ekonomi Indonesia diperkirakan akan kembali positif di tahun 2015. Pada 2015 diprediksi pertumbuhan ekonomi akan mencapai titik 5,2% dan akan terus berkembang pada tahun-tahun selanjutnya. Proyeksi ini mencerminkan bahwa Indonesia akan semakin kondusif sebagai lahan berinvestasi.
Dengan potensi ekonomi yang begitu besar, diperlukan dukungan berupa infrastruktur yang memadai guna merealisasikan pembangunan yang telah direncanakan. Sayangnya pembangunan infrastruktur di Indonesia masih tergolong rendah. Kurangnya investasi pada penggarapan infrastruktur dapat mengakibatkan bottle neck effect  dimana pembangunan menjadi terhambat. Kurangnya pembangunan infrastruktur juga mengakibatkan tingginya biaya transportasi dan logistik yang selanjutnya akan berimbas pada berkurangnya sustainability tingkat pertumbuhan ekonomi.
Investasi di bidang infrastruktur dibutuhkan guna mempertahankan pertumbuhan ekonomi dan meningkatkan competitiveness Indonesia. Pembangunan infrastruktur penting untuk meningkatkan ekspor, mendukung pertumbuhan ekonomi,  dan mengurangi kemiskinan.
Berdasarkan RPJMN 2015-2019, pembangunan infrastruktur Indonesia bertujuan untuk memperkuat konektivitas pembangunan, mengakselerasi infrastruktur dasar masyarakat seperti proyek perumahan, air bersih, sanitasi, dan ketersediaan air, serta mendukung pertahanan nasional.

Skema Public Private Partnership  menjadi satu jawaban yang dapat diaplikasikan dalam pembangunan infrastruktur di Indonesia. Mengenai Public Private Partnership, Asian Development Bank (2012,2) menyimpulkan sebagai berikut:
A PPP refers to a contractual arrangement between public (national, state, provincial, or local) and private entities through which the skills, assets, and/or financial resources of each of the public and private sectors are allocated in a complementary manner, thereby sharing the risks and rewards, to seek to provide optimal service delivery and good value to citizens.

Berdasarkan penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa Public Private Partnership merujuk pada suatu persetujuan kontraktual antara sektor publik dengan sektor privat/swasta dimana sumber daya baik asset maupun sumber daya finansial dari kedua belah pihak di-sharing dengan risiko yang disepakati dimana proyek yang dikerjakan bertujuan untuk menyediakan pelayanan bagi masyarakat.
Di Indonesia sendiri, pemerintah Indonesia telah memiliki paket peraturan guna menunjang keberlangsungan skema Public Private Partnership. Peraturan yang menunjang berlangsungnya skema Public Private Partnership diantaranya:
1. Peraturan Presiden Nomor 38 tahun 2015 tentang Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur sebagai pengganti Peraturan Presiden Nomor 67 tahun 2005 dimana pada Peraturan Presiden tersebut diatur Tujuan dan Prinsip Kerjasama Pemerintah-Badan Usaha, Jenis infrastruktur dan bentuk kerjasama, Penanggung Jawab Proyek Kerjasama, Pengadaan Tanah, Pengembalian Investasi Badan Usaha, Kerjasama Pemerintah-Badan Usaha atas Prakarsa Badan Usaha, Dukungan Pemerintah dan Jaminan Pemerintah, Pembiayaan Kerjasama Pemerintah-Badan Usaha oleh Pemerintah, Perencanaan Kerjasama Pemerintah-Badan Usaha Penyiapan Kerjasama Pemerintah-Badan Usaha, dan Transaksi Kerjasama Pemerintah-Badan Usaha;
2. Peraturan Presiden Nomor 78 tahun 2010 tentang Penjaminan Infrastruktur Dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha Yang Dilakukan Melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur. Pada Peraturan Presiden ini pemerintah menimbang bahwa dalam rangka meningkatkan kelayakan kredit (credit worthiness)  proyek infrastruktur sebagai upaya mendorong partisipasi sektor swasta dalam pembangunan infrastruktur yang disediakan berdasarkan skema kerjasama pemerintah dengan badan usaha di bidang infrastruktur maka dapat diberikan jaminan pemerintah. Jaminan pemerintah tersebut dapat diberikan oleh Menteri Keuangan melalui Badan Usaha Milik Negara yang didirikan oleh pemerintah dan diberikan tugas khusus untuk melaksanakan penjaminan infrastruktur yang merupakan bagian dari pelaksanaan prinsip-prinsip pengendalian dan pengelolaan risiko keuangan negara.

Kewajiban Kontinjensi yang ditimbulkan oleh Konsep Public Private Partnership
Keuntungan dari penggunaan skema Public Private Partnership dijelaskan sebagai berikut:
“Using PPPs to develop infrastructure can bring two principal benefits: a new source of financing and the potential for efficiency gains. By involving private sector investment, public funding requirements for infrastructure can be spread over a longer-time horizon.”(Riham Shandy, Helen Martin, and Peter Mousley,2013, 5)

Menurut penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa penggunaan skema Public Private Partnership dalam pembangunan infrastruktur memberikan dua keuntungan diantaranya sebagai satu sumber pendanaan baru dan keuntungan yang potensial akan didapat. Dengan melibatkan sektor swasta, pendanaan  untuk infrastruktur dapat digunakan untuk pendanaan lain dalam jangka waktu yang lebih lama.
Penggunaan skema ini bukan tidak memberikan efek negatif. Di satu sisi Public Private Partnership memberikan keuntungan bagi pemerintah, namun di sisi lain terdapat kewajiban yang secara eksplisit harus ditanggung pemerintah. Berdasarkan pasal 17 Peraturan Presiden Nomor 38 tahun 2015 tentang Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infratruktur disebutkan bahwa Pemerintah dapat memberikan jaminan dalam bentuk Penjaminan Infrastruktur terhadap Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU).
Terdapat efek dari penggunaan skema Public Private Partnership sebagaimana dijelaskan sebagai berikut:
The government’s contribution to the “partnership” of a PPP often creates FCs. Under a well-structured PPP, the government almost always bears some risk or provides some financial support. The FCs that the government accepts under a PPP can be either direct or contingent. “Direct” liabilities are those where the need for payment is known—these could include an up-front capital payment or regular payments (such as availability payments) over the lifetime of the contract. “Contingent” liabilities (CL) are those for which payment is needed only if some uncertain future event or circumstance occurs—so the occurrence, value, and timing of a payment may all be unknown.” (Riham Shandy, Helen Martin, and Peter Mousley,2013, 6)

Berdasarkan pemaparan di atas dapat disimpulkan bahwa pemerintah yang terlibat dalam proyek pembangunan infrastruktur menggunakan skema Public Private Partnership seringkali juga menciptakan Fiscal Commitments. Komitmen fiskal yang diterima pemerintah dalam skema Public Private Partnership dapat berupa dua bentuk yaitu Direct Liabilities dan Contingent Liabilities. Direct Liabilities yang ditanggung pemerintah adalah berupa kewajiban yang harus dibayar pemerintah di awal proyek atau pembayaran secara regular dalam jangka waktu tertentu. Sedangkan Contingent Liabilities yang harus ditanggung adalah berupa pembayaran-pembayaran yang timbul di masa mendatang apabila di masa mendatang terdapat sesuatu yang mewajibkan pemerintah menanggung atau membayar sejumlah uang. Atas kejadian tersebut baik kejadiannya, nilainya, serta kapan pembayaran harus dilaksanakan belum diketahui secara pasti.

Pemerintah Indonesia telah mengambil kebijakan untuk memungkinkan adanya penjaminan infrastruktur yang bertujuan meningkatkan kelayakan kredit (creditworthiness) dari proyek-proyek infrastruktur, sebagai bagian dari upaya mendorong partisipasi swasta dalam pembangunan infrastruktur di Indonesia. Penjaminan infrastruktur dapat diberikan kepada proyek infrastruktur yang dilaksanakan sesuai skema Public Private Partnership atau Kerjasama Pemerintah-Swasta sebagaimana diatur di dalam Peraturan Presiden nomor 67/2005  tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha, yang telah diubah terakhir dengan Peraturan Presiden nomor 13/2010. Peraturan Presiden tersebut memuat ketentuan penjaminan infrastruktur oleh Kementerian Keuangan yang dapat diimplementasikan melalui Badan Usaha Milik Negara yang diberi mandat untuk melakukan proses dan penyediaan penjaminan infrastruktur (Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur/BUPI). 
Proses penjaminan infrastruktur melalui BUPI diatur lebih lanjut melalui Peraturan Presiden nomor 78/2010 tentang Penjaminan Infrastruktur untuk Proyek Kerjasama dengan Badan Usaha melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur serta melalui Peraturan Menteri Keuangan nomor 260/PMK.011/2010 tentang Panduan Implementasi Penjaminan Infrastruktur untuk Proyek Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha.
Pada tahun 2009, Pemerintah mendirikan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero)/PT PII sebagai BUMN di bidang Penjaminan Infrastruktur. Tujuan utama pendirian PT PII adalah:
i) menyediakan penjaminan untuk proyek  public private partnership infrastruktur di Indonesia;
ii) meningkatkan kelayakan kredit (creditworthiness), terutama bankability  dari proyek public private partnership di mata investor/kreditor;
iii) meningkatkan tata kelola dan proses  yang transparan dalam penyediaan penjaminan; dan
iv) meminimalkan kemungkinan sudden shock  terhadap APBN dan ring fencing exposure  kewajiban kontinjensi Pemerintah.
PT. PII merupakan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) berbentuk Perseroan dimana 100% sahamnya dimiliki oleh pemerintah dan berada langsung di bawah pengawasan Menteri Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara. PT. PII merupakan suatu institusi yang terpisah dan berdiri sendiri (otonom) dan ditugaskan untuk melakukan penjaminan terhadap janji-janji pemerintah kepada pihak swasta dalam skema kerjasama pemerintah swasta dalam penyediaan infrastruktur.
PT PII bertindak sebagai pelaksana satu pintu untuk mengelola penyediaan semua penjaminan yang diberikan kepada proyek-proyek public private partnership. Dengan demikian, semua permintaan penjaminan Pemerintah harus terlebih dahulu melalui PT PII. Semua pemeriksaan dan penilaian terkait penjaminan proyek public private partnership akan dilakukan oleh PT PII. Keterlibatan Kementerian Keuangan dalam penyediaan penjaminan masih dimungkinkan sepanjang kemitraan dan kerjasama PT PII dengan penyedia jaminan lain tidak mampu menyediakan penjaminan penuh atas keputusan penjaminan yang telah disepakati. PT PII akan menjamin kewajiban-kewajiban finansial Penanggung Jawab Proyek Kerjasama kepada pihak swasta atas terjadinya risiko infrastruktur yang menjadi tanggung jawab pihak Penanggung Jawab Proyek Kerjasama yang dituangkan di dalam suatu Perjanjian Penjaminan (Guarantee Agreement).
Penyediaan Jaminan Pemerintah untuk proyek-proyek public private partnership menimbulkan adanya kewajiban kontinjensi terhadap APBN. Oleh karena itu, dalam rangka menjaga kesinambungan fiskal (fiscal sustainability) terkait adanya kewajiban kontinjensi tersebut dan upaya Pemerintah melakukan ring fencing kewajiban kontinjensi Pemerintah serta meminimalkan “sudden shock” terhadap APBN sebagai akibat dari penyediaan Jaminan Pemerintah terhadap proyek-proyek kerjasama seperti yang sebelumnya telah diulas di bagian sebelumnya, maka Pemerintah menekankan optimalisasi peran dari PT PII selaku BUMN yang didirikan Pemerintah untuk menyediakan penjaminan infrastruktur. Upaya optimalisasi peran PT PII dilakukan melalui komitmen Pemerintah untuk mencukupi permodalan PT PII melalui Penyertaan Modal Negara (PMN). Dengan demikian, kapasitas penjaminan PT PII akan meningkat.
Terkait dengan Penyertaan Modal Negara (PMN), mekanisme tersebut merupakan tugas Kementerian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (DJKN). DJKN khususnya Direktorat Kekayaan Negara Dipisahkan (KND) memiliki tugas melaksanakan penyiapan bimbingan teknis dan evaluasi Kekayaan Negara Dipisahkan, serta melakukan analisis kinerja Kekayaan Negara Dipisahkan, pendirian, dan pengusulan Penyertaan Modal Negara (PMN), penatausahaan, perubahan bentuk hukum Kekayaan Negara Dipisahkan, pengembangan pengukuran efektivitas penanaman modal negara dan kinerja BUMN, serta pembinaan BUMN yang berada di bawah naungan Kementerian Keuangan. Berdasarkan hal tersebut maka setiap tahun Kementerian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Kekayaan Negara c.q. Direktorat Kekayaan Negara Dipisahkan melakukan kajian terhadap kinerja PT. PII selaku BUMN di bawah naungan Kementerian Keuangan serta memberikan Penyertaan Modal Negara (PMN) kepada PII guna meningkatkan kapasitas PT. PII dalam melakukan penjaminan atas proyek-proyek infrastruktur di Indonesia.
Sebagai satu-satunya perusahaan yang melakukan penjaminan infrastruktur di Indonesia, maka PT. PII harus melakukan alokasi risiko di setiap proyek yang akan dilaksanakan. Alokasi risiko dalam proyek public private partnership perlu mendapat perhatian secara khusus karena alokasi risiko yang tepat akan menjamin keberlanjutan penyediaan layanan infrastruktur yang layak dan dapat diandalkan untuk publik. Di sisi lain, alokasi risiko yang baik  juga akan memberikan keyakinan kepada pihak swasta terhadap pengembalian dana mereka dengan return yang wajar. Dari sisi keuangan negara, pembagian risiko yang baik akan membuat anggaran negara lebih aman karena exposure proyek- proyek public private partnership  terhadap anggaran negara lebih terukur dan terkendali.

Beberapa jenis risiko yang termasuk dalam profil risiko yang diberikan penjaminan oleh PT. PII dijabarkan dalam tabel berikut:

Risiko Deskripsi
Lisensi, Izin, dan Persetujuan Cakupan terhadap risiko akibat keterlambatan atau kegagalan dalam memberikan lisensi, izin atau persetujuan (keterlambatan yang berdampak negative terhadap biaya konstruksi, biaya pendanaan dan dimulai perolehan pendapatan).
Keterlambatan/Kegagalan Financial Cakupan terhadap risiko keterlambatan atau kegagalan financial yang diakibatkan tindakan/tidak bertindaknya Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (selain isu lahan dan isu perijinan).
Perubahan Regulasi dan Perundangan Cakupan terhadap kerugian sebagai dampak dari perubahan regulasi/ perundangan yang berdampak negatif terhadap proyek, seperti peraturan pajak, struktur tarif, atau peraturan yang mempengaruhi spesifikasi teknis proyek dan menyebabkan perubahan biaya. Berlaku hanya jika kontrak secara eksplisit terhadap dan terikat dengan regulasi/perundangan yang berlaku (melindungi terhadap perubahan regulasi/ perundangan), dimana lazim bagi
Penanggung Jawab Proyek Kerjasama untuk menanggung risiko perubahan regulasi/perundangan yang bersifat diskriminatif.
Wanprestasi Cakupan terhadap tindakan/tidak bertindaknya Penanggung Jawab Proyek Kerjasama yang melanggar kontrak, atau merubah kontrak secara sepihak.
Integrasi Dengan Jaringan Cakupan terhadap tindakan/tidak bertindaknya Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (atau otoritas yang berwenang) yang mempengaruhi operasional/ pendapatan proyek karena kegagalan (atau tidak memadainya) integrasi dengan jaringan eksisting atau yang direncanakan
Risiko Fasilitas Pesaing Cakupan terhadap risiko adanya fasilitas/infrastruktur sejenis yang dibangun dan akan bersaing dengan penyediaan layanan yang diperjanjikan.
Risiko Pendapatan Cakupan terhadap pemenuhan/penerapan kewajiban Penanggung Jawab Proyek Kerjasama terhadap pendapatan proyek. Cakupan berlaku hanya jika Penanggung Jawab Proyek Kerjasama secara kontraktual menyetujui pembayaran atas layanan infrastruktur/proyek (anuitas/ dukungan fiskal terhadap kesenjangan kelayakan/pendapatan minimum).
Risiko Permintaan Cakupan terhadap perubahan, yang ditanggung Badan Usaha akibat tindakan Penanggung Jawab Proyek Kerjasama, yang mempengaruhi permintaan layanan proyek
Risiko Harga Cakupan terhadap pemenuhan tingkat pendapatan yang tidak tercapai akibat perubahan tarif secara sepihak.
Risiko Ekspropriasi Cakupan terhadap tindakan pengambilalihan proyek oleh Penanggung Jawab Proyek Kerjasama atau otoritas lainnya yang menyebabkan berakhirnya kontrak proyek.
Risiko Tidak Dapat Dilakukannya Konversi dan Transfer Mata Uang Cakupan terhadap risiko pendapatan/profit dari
proyek tidak dapat dikonversi ke mata uang asingdan/atau tidak dapat direpatriasi ke negara  asal investor.
Risiko Kahar Cakupan terhadap risiko bahwa suatu kejadian di luar kendali kedua belah pihak (bencana alam atau akibat tindakan manusia) yang akan terjadi dan dapat menyebabkan keterlambatan atau kegagalan Penanggung Jawab Proyek Kerjasama untuk memenuhi kinerja kewajiban kontraktual
Risiko Parastatal/ Subnasional Cakupan terhadap risiko suatu entitas sub-nasional atau parastatal yang bertindak sebagai Penanggung Jawab Proyek Kerjasama pada suatu proyek yang gagal memenuhi pembayaran kontraktual atau kewajiban materil lainnya (karena keputusan sepihak).

Sumber: PT PII, 2012

Dengan adanya penjaminan PT. PII yang diarahkan kepada peningkatan  kelayakan credit (creditworthiness) dari proyek public private partnership di Indonesia, diharapkan dapat mengurangi tingkat risiko proyek dimata investor swasta dan kreditor, sehingga menarik lebih banyak investasi swasta dan meningkatkan kompetisi antar penawar potensial dalam proses tender. Dengan daya saing Indonesia yang masih kurang kompetitif, tantangan untuk mendorong investasi, khususnya investasi dalam bidang infrastruktur akan sangat berat. Untuk itu peran dari lembaga penjaminan sangatlah penting dalam menarik minat investor agar berinvestasi ke dalam pembangunan infrastruktur, melalui peningkatan creditworthiness dan juga proses mitigasi risiko dari proyek infrastruktur tersebut. Pendirian PT. PII dalam isu penjaminan infrastruktur di Indonesia merupakan suatu langkah strategis bagi pembangunan di Indonesia. Awal pendirian PT. PII merupakan suatu langkah besar dalam proses penjaminan infrasruktur di Indonesia, dan dibutuhkan kerjasama ke depan dalam proses penjaminan yang ada dengan lembaga penjamin lainnya untuk mendukung proses pembangunan yang ada. Untuk itu kerjasama dengan lembaga
penjaminan/asuransi lain menjadi suatu hal yang penting untuk dilaksanakan (untuk berbagi risiko dan beban kewajiban).

  • Media Sosial Kami :